L’obstruction du bloc majoritaire : une obstruction parlementaire comme les autres ? Réflexions à partir des débats portant sur la proposition de loi relative à la réintégration des soignants non-vaccinés Par Chloë Geynet-Dussauze
Jeudi 24 novembre 2022 s’est tenue à l’Assemblée nationale la journée réservée – plus communément appelée niche parlementaire – du groupe La France Insoumise (LFI). Alors que la première séance a débuté dans un climat relativement tendu par trois rappels au Règlement à l’intention du groupe LFI, elle s’est terminée dans un chahut manifeste, teinté d’invectives et de provocations diverses, par une obstruction de la majorité parlementaire soutenue par le Gouvernement. L’objectif de ce billet est d’éprouver les spécificités de l’obstruction du bloc majoritaire. Si celle-ci revêt des caractéristiques similaires à l’obstruction traditionnellement déployée par l’opposition parlementaire, elle n’emporte cependant pas d’effets similaires sur le texte concerné et la légitimité de son déploiement s’inscrit dans une logique profondément distincte.
Thursday, November 24, 2022 was held at the National Assembly the reserved day of the group La France Insoumise (LFI). While the first session began in a relatively tense atmosphere with three points of order to the LFI group, it ended in a clear ruckus, tinged with invectives and various provocations, by a filibuster of the parliamentary majority supported by the Government. The objective of this post is to test the specificities of the majority filibuster. If it is similar in appearance to the obstruction traditionally deployed by the parliamentary opposition, it does not have similar effects on the targeted text and the legitimacy of its deployment is part of a profoundly different logic.
Par Chloë Geynet-Dussauze, Maître de conférences en droit public à Sciences Po Lille (ERDP – CRDP EA 4487)
L’obstruction parlementaire n’est pas l’apanage des groupes d’opposition, ainsi qu’en témoignent les récents débats portant sur la proposition de loi relative à la réintégration des soignants non-vaccinés.
D’emblée, le déroulement de la niche parlementaire du groupe LFI s’annonçait compliquée, dans la mesure où douze textes avaient été inscrits à l’ordre du jour. Particulièrement élevé, ce chiffre est finalement réduit (non sans contestations[1]) à dix à l’ouverture de la séance, le groupe souhaitant notamment accorder une priorité à l’examen de la proposition de loi visant à abolir la corrida. Néanmoins, à l’issue de la discussion générale de cette dernière, le groupe LFI décide finalement de la retirer, arguant du fait que le nombre particulièrement élevé d’amendements déposés sur celle-ci rend son adoption impossible dans les délais impartis. Ce soudain retrait précipite alors la discussion de la proposition de loi visant la réintégration du personnel des établissements de santé non vaccinés contre le Covid-19, défendue par Caroline Fiat. Du fait d’une entente transpartisane (entre sept groupes sur dix) et de la faible mobilisation du groupe gouvernemental, les amendements de suppression de l’article premier sont largement rejetés avant la traditionnelle levée de séance de début de soirée. Les choses se compliquent après le dîner, dès l’ouverture de la dernière séance : toujours numériquement minoritaire, la majorité parlementaire met tout en œuvre pour empêcher la progression de la délibération par le dépôt de centaines de sous-amendements, la succession de rappels au Règlement et de demandes de suspensions de séance. Les groupes dénoncent « des manœuvres d’obstruction inacceptables », indiquant que « c’est la première fois sous la Ve République qu’un gouvernement se livre à l’obstruction, empêchant l’Assemblée nationale de poursuivre sa mission »[2]. Si ce constat est erroné, nous y reviendrons, il incite néanmoins à analyser ce phénomène rare qu’est l’obstruction parlementaire majoritaire soutenue par le Gouvernement.
Traditionnellement, la qualification d’obstruction parlementaire apparaît comme un outil de rhétorique mobilisé par le Gouvernement et sa majorité. Décriée par les uns et saluée par les autres, l’obstruction parlementaire est un phénomène politique ancien qui consiste, « pour une minorité opposante, à utiliser l’ensemble des règles de la procédure parlementaire placées à sa disposition, en vue de ralentir la progression de la délibération d’un texte, voire, in fine, d’ajourner son adoption »[3]. Elle est principalement le fait de l’opposition parlementaire qui marque son rejet total du texte, cherchant ainsi à rendre sa politique alternative visible ainsi qu’à susciter des relais médiatiques et populaires. Les exemples célèbres ne manquent pas, que l’on songe aux débats parlementaires relatifs aux nationalisations, au PACS, au projet de loi relatif au secteur de l’énergie ou, plus récemment encore, au dépôt de milliers d’amendements à l’encontre de la réforme des retraites, en 2020, par un certain groupe… LFI. Pour certains, l’épisode de jeudi dernier n’est donc qu’un retour de bâton, le groupe LFI apparaissant comme « l’arroseur arrosé du droit d’amendement »[4].
Néanmoins, au-delà des enjeux entourant la scène politique, on peut ici se demander si l’obstruction du bloc majoritaire peut réellement être mise sur le même plan que l’obstruction parlementaire de l’opposition. Sous ces allures oxymoriques, l’obstruction du bloc majoritaire présente-t-elle des spécificités permettant de la distinguer de l’obstruction traditionnelle qui se déploie, depuis les années 1980[5], au sein du Parlement ? Certes, cette obstruction majoritaire semble mobiliser des moyens juridiques similaires à ceux mis en œuvre par l’opposition (I). Cependant, son degré d’atteinte au jeu démocratique dans le cadre d’une niche parlementaire paraît recouvrir une ampleur sans précédent (II).
I. La mobilisation de moyens juridiques similaires
En l’espèce, les députés du groupe Renaissance ont déposé des centaines de sous-amendements dits « sériels » à l’amendement de Philippe Juvin, puis à l’amendement identique déposé par le Gouvernement. Tandis que certains sous-amendements ne font que décaler d’une journée la date d’entrée en vigueur des dispositions[6], d’autres tendent à introduire des synonymes insignifiants sur la rédaction du texte[7], attestant de la volonté manifeste d’enlisement de la discussion. À ces sous-amendements s’ajoutent des demandes répétées de rappels au Règlement et de suspensions de séance, que la Présidente de séance a, pour la majeure partie, bien voulu concéder. Ce détournement des finalités du droit de déposer des amendements, utilisé non pas dans l’objectif d’enrichir positivement le texte mais dans une optique de provocation et de ralentissement, a suscité de nombreux incidents de séance[8].
Contrairement à ce qui a pu être avancé durant le débat, ce n’est pas la première fois que le bloc majoritaire recourt à l’obstruction parlementaire. À titre exceptionnel, par le passé, le Gouvernement a pu user des moyens offerts par la procédure parlementaire pour ralentir la progression de la délibération lorsque la majorité était numériquement minoritaire au sein de l’hémicycle du Palais-Bourbon afin d’empêcher le rejet d’un texte.
Ce fut par exemple le cas lors de la séance du 9 octobre 1998, à l’Assemblée nationale, durant la discussion en séance de la proposition de loi relative au PACS : espérant le retour de ses troupes alors minoritaires en séance, la Garde des Sceaux Élisabeth Guigou tente de gagner du temps en répétant des propos déjà tenus plus tôt dans la matinée, dans l’espoir (vain) de voir sa majorité la rejoindre en séance. Quelques années plus tard, c’est au tour de François Baroin de conserver artificiellement la parole durant un temps prolongé lors de la deuxième lecture du projet de loi relatif aux jeux d’argent et de hasard en ligne, avant le scrutin d’une motion de rejet préalable. Pour contrer l’opposition alors numériquement majoritaire dans l’hémicycle, le Gouvernement multiplie les prises de parole prolongées et les demandes de suspensions de séance (avec plus ou moins de succès[9]). En parallèle, il est, par ailleurs, attendu que les membres du groupe majoritaire s’organisent pour constituer des relais aux manœuvres gouvernementales, notamment par des demandes répétées de rappels au Règlement.
La majorité use donc des moyens juridiques similaires à ceux mobilisés par l’opposition parlementaire lorsqu’elle tente d’obstruer le débat, mais dans un objectif bien différent, dans la mesure où il s’agit d’empêcher le rejet d’un texte. À l’inverse, l’obstruction parlementaire d’une minorité opposante poursuit l’objectif d’empêcher l’adoption du texte. Si ces deux types d’obstruction mobilisent donc des ressorts similaires en vue de gagner du temps, ils poursuivent cependant un objectif bien distinct.
Eu égard à ce schéma général, la présente hypothèse des débats portant sur la réintégration des soignants non-vaccinés appelle trois remarques. En premier lieu, contrairement à ce qui a pu exister par le passé, l’obstruction de la majorité parlementaire n’est pas menée à la suite d’une obstruction gouvernementale. Au départ, seuls les députés de la majorité ont, à tout le moins en façade, mené ce ralentissement de la délibération, tandis que le Gouvernement s’est, par la suite, révélé complice, par une prise de parole d’une vingtaine de minutes[10] et, surtout, en déposant un amendement ayant servi de fondement aux centaines de sous-amendements[11]. En deuxième lieu, la présente obstruction du bloc majoritaire s’inscrit pleinement – et de manière inédite – dans la logique « classique » de l’obstruction, car elle a précisément pour but d’empêcher l’adoption de la proposition de loi visée. En d’autres termes, il ne s’agit pas de gagner du temps pour empêcher le rejet d’un texte majoritaire, mais de freiner les débats pour empêcher l’adoption d’un texte d’origine minoritaire. Enfin, et en dernier lieu, cette obstruction du bloc majoritaire a lieu dans un cadre précis qui ne saurait être occulté : la niche parlementaire d’un groupe d’opposition, qui conduit à exacerber son caractère anti-démocratique.
II. L’atteinte démocratique accentuée
Certes, ce n’est pas la première fois que le bloc majoritaire obstrue des débats parlementaires dans le cadre d’une niche à l’Assemblée nationale. En 2013, lors des débats relatifs à la proposition de loi sur la recherche embryonnaire, la présidente de la commission des Affaires sociales, Catherine Lemorton, et la ministre de l’Enseignement supérieur et de la recherche, Geneviève Fioraso, ont usé de divers moyens de procédure pour prolonger la discussion générale du texte, face à une opposition alors majoritaire dans l’hémicycle, en mesure d’adopter une motion de rejet préalable dudit texte. L’examen de la proposition de loi sur la réintégration des soignants non-vaccinés se distingue de cet exemple : c’est la première fois que, lors d’une niche parlementaire, une majorité mise en défaut et soutenue par son Gouvernement obstrue l’avancée des débats afin d’empêcher le vote d’un texte d’origine minoritaire.
Introduites à l’article 48 de la Constitution par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les journées mensuelles réservées aux groupes d’opposition et minoritaires sont rapidement devenues des vitrines permettant aux groupes de mettre en avant une partie de leur programme, ce qui explique leur absence de réalisme dans la fixation du nombre de textes en discussion. Un temps vidées de leur substance par l’adoption répétée de motions de procédure, ces niches ont, par la suite, notamment permis aux députés de la majorité d’adopter une proposition de loi contre l’avis du Gouvernement, apparaissant alors comme un véritable « espace de liberté »[12].
Pour autant, aussi attrayante soit elle, cette fenêtre n’offre qu’un espace très limité aux initiatives des groupes non-majoritaires : non seulement, au vu de la multiplication des groupes, chaque groupe minoritaire et d’opposition ne dispose que d’une journée dédiée à l’examen de ses textes par an, mais il faut aussi souligner que, quoi qu’il arrive, la séance est automatiquement levée à minuit, sans possibilité de prolongation. C’est ici que le bât blesse. D’abord, en temps normal, la durée d’une obstruction parlementaire est traditionnellement inconnue. Sauf mise en œuvre du temps législatif programmé (et, même dans ce cadre, elle pourrait s’y déployer des heures), elle permet à la discussion d’un texte de se prolonger autant que possible, en général jusqu’au déclenchement de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution par le Gouvernement ou, très rarement, jusqu’au retrait du texte. À l’inverse, dans le cadre des niches parlementaires, la durée est connue et ne demande qu’une faible endurance de la majorité. Ensuite, le fait de ralentir de quelques heures le déroulement de la délibération permet à la majorité, non pas de prolonger la discussion du texte comme le ferait une obstruction classique, mais de le condamner dans les limbes de l’oubli[13]. Enfin, contrairement au Gouvernement qui dispose d’un panel de prérogatives variées pour lutter contre l’obstruction, la minorité parlementaire ne dispose pas des moyens de procédure adéquats lui permettant de s’assurer de l’adoption de son texte. La capacité de nuisance de l’obstruction du bloc majoritaire est donc décuplée.
À l’inverse du camp majoritaire, si l’opposition s’en remet à l’obstruction sur des textes symboliques du combat politique, c’est précisément parce qu’elle est dépossédée de tout pouvoir de décision par le jeu de la démocratie majoritaire. Véritable frein à la toute-puissance de la majorité, l’obstruction parlementaire peut être perçue comme le symptôme d’un mal profond touchant à la faiblesse des prérogatives de l’opposition française. Cet acte de résistance à la « tyrannie » majoritaire apparaît, en quelque sorte, comme un moyen de légitime défense constitutionnelle d’une minorité opposante condamnée à l’impuissance, qui s’en remet à sa faculté d’empêcher, à défaut de pouvoir statuer. En l’espèce, c’est précisément cette faculté de statuer, dont les groupes parlementaires d’opposition et minoritaires ne disposent qu’en marge, qui est empêchée par le bloc majoritaire, alors numériquement minoritaire. Alors que certains ont pu voir dans ces journées de niches l’ébauche d’une « revalorisation du Parlement » tant recherchée, c’est l’effet inverse qui l’emporte ici[14].
En somme, l’obstruction du bloc majoritaire sur la proposition de loi relative à la réintégration des soignants non-vaccinés a bel et bien revêtu les atours d’une obstruction parlementaire classique, par l’utilisation abusive des droits dévolus aux députés afin d’empêcher l’adoption d’un texte. Elle n’emporte cependant pas d’effets similaires sur le texte visé et la légitimité de son déploiement s’inscrit dans une logique profondément distincte, témoignant, dans un contexte politique pourtant bien différent, de la résilience des réflexes majoritaires. Cela est d’autant plus notable que, jusqu’à présent, c’est précisément en période de majorité relative que l’obstruction parlementaire de l’opposition se manifeste avec le moins d’intensité et de fréquence[15], dans la mesure où les Gouvernements ont, de leur côté, généralement tendance à adopter plus que d’ordinaire une attitude de compromis et de conciliation à l’égard de l’opposition. Il conviendrait ainsi de ne pas occulter le fait que si la démocratie moderne repose, certes, sur l’idée selon laquelle la majorité décide et la minorité s’oppose, elle sous-tend également le respect des (quelques) droits en faveur de cette minorité. En parallèle, il apparaît toutefois aussi nécessaire de responsabiliser l’opposition parlementaire dans sa gestion des niches (à commencer par l’inscription d’un nombre restreint de textes et l’interdiction de retrait de ceux inscrits[16]).
Si nul ne peut gager de l’avenir de l’obstruction du bloc majoritaire, il y a fort à parier que les prochaines niches parlementaires ne se dérouleront pas sans encombre. Au-delà des espérances nourries par ceux-là même qui les avaient pensées, ces journées mensuelles réservées aux groupes d’opposition et minoritaires réservent assurément leur lot de surprise.
[1] Voir en ce sens : M. Torrente, « Niche LFI – La technique du retrait », Blog Les cuisines de l’assemblée, 28 novembre 2022.
[2] O. Marleix, Président du groupe LR à l’Assemblée nationale, 3e séance du 24 novembre 2022.
[3] C. Geynet-Dussauze, L’obstruction parlementaire sous la Ve République. Étude de droit constitutionnel, IFJD, Lextenso/LGDJ, 2020, p. 36.
[4] C. Laurent, « À l’Assemblée, l’obstruction se retourne contre l’opposition », La Croix, 24 novembre 2022.
[5] Sous la Ve République, l’obstruction parlementaire apparaît alors que se dessine l’alternance, dès lors que la « transformation institutionnelle » de minorité en majorité devient possible (P. Monge, Les minorités parlementaires sous la Ve République, Dalloz, 2015, p. 339).
[6] Par exemple, le sous-amendement n° 177 prévoit que « ces dispositions entrent en vigueur le 6 juillet 2027 » et le sous-amendement n° 179 que « ces dispositions entrent en vigueur le 7 juillet 2027 », etc.
[7] Parmi lesquels, la substitution de « personnes » par « aux femmes et aux hommes » ; « au sein » par « à l’intérieur de », « ponctuelle » par « épisodique », etc.
[8] L’un des plus vifs incidents est lié à l’invective du député Olivier Serra (membre du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires) : « Tu vas la fermer ! », à l’encontre d’un protagoniste de l’obstruction du bloc majoritaire, le député Sylvain Maillard (groupe Renaissance).
[9] Lors des débats relatifs au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, la ministre des Affaires sociales, Marisol Touraine, avait demandé une suspension de séance après l’arrivée surprise d’une dizaine de députés membres de l’opposition dans l’hémicycle et la probable mise en défaut de sa majorité, ce qui lui avait été refusé.
[10] Par le ministre de la Santé et de la prévention, François Braun.
[11] À l’origine, les sous-amendements ont été déposés à l’amendement de Philippe Juvin (dont la position politique était minoritaire au sein de son groupe) mais, ce dernier ayant ensuite quitté l’hémicycle, son amendement ne pouvait pas être défendu. Craignant que les sous-amendements ne tombent, le Gouvernement a préféré déposer un amendement identique au sien afin « d’abriter » l’ensemble des sous-amendements d’obstruction.
[12] B. Fargeaud, « Les niches parlementaires de la minorité : casse-tête ou aubaine pour la majorité ? », Blog Jus Politicum, 3 mai 2021.
[13] Juste avant la clôture des débats, la rapporteure Caroline Fiat a toutefois rappelé qu’il avait récemment été décidé en Conférence des présidents que des textes transpartisans de l’opposition pourraient être examinés lors des semaines du Gouvernement. Si « sept groupes sur dix » semble en effet s’inscrire dans une démarche transpartisane, une telle inscription suppose toutefois l’accord de la majorité.
[14] Ainsi que l’a notamment souligné le député Alexis Corbière : « Quel que soit le groupe dans lequel nous siégeons, c’est notre travail collectif qui est aujourd’hui altéré ! Le parlementarisme, les droits des parlementaires et ces journées de niches, limitées dans le temps, auxquelles tous les groupes ont droit, doivent être respectés par tous ! » (2e séance du 24 novembre 2022).
[15] C. Geynet-Dussauze, L’obstruction parlementaire sous la Ve République. Étude de droit constitutionnel, op. cit., p. 115-116.
[16] M. Torrente, « Niche LFI – La technique du retrait », art. cité.
Crédit photo : Assemblée nationale