En noviembre de 2011, entre los escombros de Trípoli al final de la guerra civil de Libia, un periodista de Occidente encontró documentos que mostraban que tres empresas públicas chinas se habían puesto de acuerdo en enviar armas de forma ilícita al régimen aguerrido de Gadafi.Esto violaba un embargo de armas de las Naciones Unidas, supuestamente apoyado por el gobierno chino, que también había autorizado la intervención de la OTAN para evitar un temido genocidio.
El Ministerio de Asuntos Exteriores de China afirmó que el gobierno no estaba al tanto del acuerdo y que las armas nunca fueron entregadas. Pero los rebeldes libios insistieron en que “estas armas llegaron y fueron utilizadas contra nuestro pueblo”, arruinando los esfuerzos de Beijing por cultivar lazos más estrechos con los rebeldes para salvaguardar contratos petroleros y de construcción.
Los esfuerzos de China para persuadir al mundo de que es una “gran potencia responsable”, dispuesta a respetar las normas internacionales, sufrieron otro revés.
Historias parecidas, ahora comunes, plantean la cuestión de cómo entender las empresas chinas, muchas de las cuales se han convertido en actores mundiales importantes. Una interpretación es que, como China está estrechamente controlada por un régimen autoritario, estas empresas deben ser dirigidas por sus amos políticos. Se crean en forma deliberada para acaparar recursos, extender la influencia china y robar tecnología extranjera.
Se crean en forma deliberada para acaparar recursos, extender la influencia china y robar tecnología extranjera.
Esta visión alimenta la preocupación acerca de la participación de empresas nucleares chinas en el desarrollo de centrales eléctricas, la participación de Huawei en la construcción de redes 5G y el papel de las empresas chinas de infraestructura en la “Iniciativa de la Franja y la Ruta” (IFR) de Beijing, que a menudo se considera una “gran estrategia” geopolítica, diseñada para atrapar a los países en vías de desarrollo en una “trampa de endeudamiento”.
La otra interpretación tal vez más inquietante, y de hecho mucho más cercana a la verdad, es que las empresas chinas que operan en el extranjero suelen estar muy mal controladas.
Aunque en teoría las autoridades chinas podrían dirigir las empresas públicas con fines políticos, en la práctica adoptan un enfoque regulador a distancia, lo que permite a esas empresas perseguir sus propios lucros y no el “interés nacional” de China. Muchos organismos gubernamentales suelen tener poca o ninguna idea de lo que hacen las empresas, incluso las grandes empresas públicas, hasta que se producen escándalos.
Por lo tanto, es totalmente creíble que el Ministerio de Asuntos Exteriores realmente no supiera que empresas de armas chinas estaban haciendo negocios con Gadafi. A menudo se ven inmersos en crisis diplomáticas provocadas por malas prácticas empresariales, y se ven obligados a limpiar el desastre.
En lugar de imaginar una China corporativa monolítica, que utiliza el poder de las empresas para lograr la dominación geopolítica, debemos desentrañar el Estado-partido chino para entender la complejidad de los actores e intereses en juego y, en última instancia, mejorar la conducta de las empresas chinas a nivel mundial.
Las empresas chinas de hoy en día
Muchas empresas chinas son actores mundiales poderosos, en particular dentro de sectores estratégicos como las industrias extractivas, las telecomunicaciones, la energía hidroeléctrica y el desarrollo de infraestructura, y cada vez más, los servicios financieros y las industrias de alta tecnología.
Hoy en día, de la lista Fortune 500 de las empresas más grandes del mundo, 119 son chinas, justo detrás de las 121 de los Estados Unidos. Aunque la mayoría de estas empresas crecieron debido a que son carteles altamente protegidos en el mayor mercado interno del mundo, muchas han superado este amparo desde hace mucho tiempo, adquiriendo una presencia mundial importante.
Más allá de estas grandes compañías que acaparan los titulares, las empresas chinas son sorprendentemente diversas. Algunas son empresas familiares muy pequeñas; otras son conglomerados públicos que contratan cientos de miles de empleados y tienen filiales que cotizan en bolsas de valores extranjeras.
La ley de empresas china establece estructuras empresarias parecidas a las de occidente. Las decisiones se toman finalmente en las reuniones anuales de accionistas, que nombran a la junta directiva y a una junta de supervisión más pequeña. Los directores nombran a los gerentes de la empresa, aunque normalmente el presidente está involucrado en la gestión cotidiana. Las juntas de supervisión, un tercio de cuyos miembros deben ser empleados de la empresa, son relativamente débiles, y el poder está en gran medida en manos de los directores. La diferencia principal con la gobernanza empresarial occidental es la presencia de delegaciones del Partido Comunista de China (PCC) en todas las empresas públicas y en la mayoría de las empresas privadas.
Las empresas chinas se clasifican principalmente como privadas o públicas, aunque en la práctica hay menos diferencias de lo que se suele pensar.
Las empresas más grandes de China, incluidas las que desempeñan actividades a nivel internacional, son principalmente de propiedad estatal; 82 de las 119 empresas chinas que figuran en la lista Fortune 500 son públicas.
La mayor empresa privada, Huawei, ocupa el puesto 61 a nivel mundial, detrás de 15 empresas públicas. Sin embargo, si se mide por el número o la producción, la mayoría de las empresas chinas son privadas. Las empresas privadas generaron alrededor de dos tercios del producto interno bruto (PIB) de China, el 80% del crecimiento económico en 2000 y el 44% de la IED en 2018 (véase el gráfico 1).
Dicho esto, distinguir entre empresas públicas y privadas suele ser difícil. Muchas empresas, en particular las más pequeñas, son puramente privadas, recaudan capital y seleccionan inversiones como cualquier otra empresa capitalista, y representaron alrededor del 25% de la inversión extranjera directa en 2016.
Además, muchas sociedades de responsabilidad limitada, que representan el 43,2% de la IED, cuentan con una mezcla de accionistas privados y públicos, y a veces las empresas de propiedad estatal cuentan con una participación mayoritaria[i]. Se estima que las empresas públicas son propietarias de una cuarta parte de las empresas privadas, inclusive las filiales que cotizan en mercados de valores extranjeros. Asimismo, muchas empresas públicas tienen accionistas privados.
Tampoco es probable que cualquier empresa privada se hubiera convertido en un gigante como Huawei, Alibaba o Xiaomi sin el patrocinio del Estado-partido. Por ejemplo, Huawei afirma que es propiedad de los empleados en un 99%; pero la propiedad está formalmente conferida a un comité sindical, y todas las organizaciones laborales están en última instancia bajo el control del PCC. Además, la participación de los empleados está estrictamente regulada, y Huawei ha operado durante mucho tiempo en un sector que, hasta hace poco, estaba formalmente cerrado a las empresas privadas. Esta violación flagrante de la ley da a entender fuertemente la aprobación del Estado-partido.
Tampoco es probable que cualquier empresa privada se hubiera convertido en un gigante como Huawei, Alibaba o Xiaomi sin el patrocinio del Estado-partido.
Documentos judiciales también muestran que Huawei emitió certificados de acciones a empresas públicas de telecomunicaciones en Shenzhen, y el economista político Yasheng Huang afirma que “es de conocimiento general que Huawei cuenta con el respaldo del ejército chino. Es inconcebible que un empresario privado políticamente ingenuo haya llegado tan lejos como ha llegado esta empresa”.
Además, todas las empresas tienen en última instancia la obligación constitucional de cooperar con el Estado, y bajo la presidencia de Xi Jinping, el PCC ha tratado de fortalecer la presencia estatal en las empresas privadas, aunque en la práctica los funcionarios de las delegaciones suelen ser gerentes de empresas. Por ejemplo, el presidente de Huawei es miembro del partido y su director general es el secretario de la delegación del PCC en la empresa.
Sin embargo, esto no implica un control crudamente monolítico de los negocios por parte del Estado-partido, incluso para las empresas de propiedad estatal. Más bien, el poder corporativo y el del Estado-partido se han entrelazado. Gracias a la privatización, los burócratas se han convertido en empresarios, mientras que los empresarios han sido incorporados al Estado-partido.
Más bien, el poder corporativo y el del Estado-partido se han entrelazado.
Esto se refleja, a menor escala, dentro de los gobiernos subnacionales, que disfrutan de una autonomía importante para interpretar las políticas de Beijing. Los sinólogos lo caracterizan como el reino de los “capitalistas rojos”, los “burócratas empresarios” o los “cuadros capitalistas”. Implica no solo el control del partido sobre los negocios, sino la intromisión de las lógicas capitalistas dentro del propio Estado-partido, lo que da lugar a una competencia feroz, una corrupción desenfrenada e incluso a unos “estados locales mafiosos” con jefes provinciales depredadores.
Este cambio hacia el lucro se refleja en la gestión de las empresas de propiedad estatal. Beijing ha privatizado la mayoría de las pequeñas y medianas empresas de propiedad estatal, y ha fusionado el resto, y ahora sólo posee 97 mega-conglomerados, principalmente en sectores “estratégicos”. La gran mayoría de ellos, unos 110.000, son propiedad de administraciones subnacionales; su participación en las inversiones de las empresas de propiedad estatal en el exterior aumentó del 13% en 2006 a casi el 90% en 2016.
Cabe destacar que las empresas de propiedad estatal se han “corporativizado”, convirtiéndose en entidades con fines de lucro bajo supervisión lejana. La propiedad está ahora en manos de las Comisiones de Supervisión y Administración de Activos Públicos a varios niveles cuya misión principal es, como la de cualquier accionista privado, maximizar el valor de su inversión.
Estas Comisiones nombran a los presidentes y directores de las empresas públicas y, aunque suelen ser funcionarios de carrera del PCC, su remuneración y el ascenso de su carrera se evalúan en función de los objetivos económicos. Las Comisiones no tienen experiencia ni capacidad para tomar decisiones comerciales detalladas, las cuales se dejan en manos de funcionarios de la empresa cuyo incentivo principal es ganar dinero. Las Comisiones suelen intervenir sólo cuando la conducta de una empresa pública amenaza con perjudicar el valor de los activos del Estado.
Por lo tanto, aunque es técnicamente cierto que ningún jefe de una empresa pública podría rechazar una orden directa del Presidente Xi, en la práctica, estas empresas no funcionan así, ya que son principalmente empresas con fines de lucro. Lejos de simplemente seguir las órdenes del gobierno, las empresas públicas suelen obtener un apoyo considerable del Estado para llevar a cabo sus propios objetivos empresariales, a menudo ignorando las leyes y los reglamentos chinos.
Algunos presidentes de empresas públicas, en particular en el sector petrolero, todavía conservan un rango burocrático equivalente al de viceministro, lo que les permite desobedecer todas las instrucciones excepto las de los dirigentes de mayor jerarquía, y les da acceso inmediato a los responsables de la formulación de políticas.
Todas las empresas públicas y las empresas privadas favorecidas tienen acceso privilegiado al crédito, y a menudo pueden obtener excepciones a las políticas, permisos y licencias, alegando que sus planes empresariales son esenciales para implementar la última iniciativa del PCC. Esto puede dar la impresión de que las empresas de propiedad estatal están aplicando servilmente los edictos del gobierno, cuando en realidad están explotando los lemas de los altos dirigentes para perseguir sus propios intereses.
La IFR de Xi es un ejemplo de ello, ya que no es tanto una gran estrategia que viene desde arriba sino más bien una lista de deseos con los proyectos existentes de las provincias y las empresas que han explotado este lema mal definido de “una franja, una ruta” para poner en marcha proyectos estancados y obtener nuevas fuentes de financiamiento.
En efecto, lejos de estar dirigido por los estrategas de Beijing, el financiamiento chino para el desarrollo ha sido impulsado durante mucho tiempo por los grupos de presión de las empresas públicas con el fin de obtener proyectos de ayuda condicionada lucrativos, desarrollados junto a los supuestos beneficiarios. Por el contrario, cuando los proyectos no responden a los intereses corporativos de las empresas públicas, ellas pueden resistirse a las órdenes oficiales, incluso de los más altos líderes del Estado-partido. Por ejemplo, como parte de la IFR, el Gobierno chino ha comprometido repetidamente a sus empresas nucleares a construir centrales eléctricas en Europa Oriental, pero las exigencias de altas tasas de rendimiento por parte de estas empresas han bloqueado un progreso importante.
La capacidad de las empresas de propiedad estatal de aprovechar el Estado para impulsar su expansión empresarial es lo más evidente en lo que respecta a su acceso privilegiado al financiación, en particular de los bancos de políticas (Banco de Desarrollo de China y Banco de Exportación e Importación), pero también de los bancos comerciales, los vehículos ilícitos de financiación de los gobiernos locales y las instituciones bancarias clandestinas.
Dado que las empresas públicas están respaldadas por el Estado, los prestamistas suelen suponer que estas empresas, tarde o temprano, pagarán los préstamos. Esto, unido a un mandato permanente para mantener el crecimiento económico y a las poderosas redes político-empresariales, genera un riesgo moral enorme. A pesar de que sólo generan una cuarta parte del PIB de China, las empresas públicas poseen el 60% de la deuda empresarial: debían USD 12,5 billones en 2014, mientras la deuda empresarial china, que representaba un 163% del PIB, superaba la de los Estados Unidos.
Este capital a menudo se gasta de manera ineficiente. La ambición de las empresas públicas y sus patrocinadores políticos, junto con el acceso fácil al capital, ha fomentado la inversión irracional, generando un excedente de capacidad a nivel nacional enorme: más del 30% en muchas industrias pesadas, e inversiones deficitarias en el extranjero. En 2006, el Ministerio de Comercio de China informó de que sólo la mitad de las inversiones extranjeras de China eran rentables. A pesar de los esfuerzos por mejorar la debida diligencia, en 2014 los activos de China en el extranjero, que ahora ascienden a USD 6,4 billones, seguían arrojando una pérdida neta.
¿Dónde invierten las empresas chinas, y por qué?
Estas cifras sugieren que, lejos de ser herramientas de una estrategia imperialista astuta, muchas empresas chinas son en realidad bastante malas en la inversión extranjera. Los rendimientos deficientes pueden reflejar en parte un enfoque a más largo plazo que el adoptado por las empresas occidentales. Pero las causas más profundas residen en la inexperiencia de las empresas chinas, la saturación de los mercados seguros y rentables y, como veremos más adelante, las regulaciones insuficientes.
Las empresas chinas son nuevas en los mercados internacionales, e incluso las más experimentadas han operado fuera de China sólo desde el decenio de 1990. Además, como las mejores oportunidades ya han sido aprovechadas por empresas de Estados capitalistas más avanzados, las empresas chinas a menudo se han visto desplazadas a territorios más arriesgados.
Esto, más que una estrategia geopolítica, explica por qué las empresas petroleras chinas, por ejemplo, frecuentan los llamados “estados proscritos”
Esto, más que una estrategia geopolítica, explica por qué las empresas petroleras chinas, por ejemplo, frecuentan los llamados “estados proscritos” como Irán, Myanmar y Sudán; Beijing se ve obligado a asociarse con ellos para facilitar la expansión exterior de las empresas públicas.
Los destinos de la IED china también subrayan que el objetivo principal de las empresas chinas es el lucro, en lugar de tener una dirección política. En contraste con la creencia generalizada de que las empresas chinas se enfocan principalmente en Asia y África como parte de un “acaparamiento de recursos” a nivel mundial, en realidad la IED se concentra en las economías avanzadas, donde los riesgos son menores y las ganancias están más aseguradas, y se está diversificando cada vez más lejos de los sectores de la energía y de la minería (véanse los gráficos 2 y 3).
Además, después de cinco años de existencia de la IFR, sólo el 13% de la IED china se destina a los 56 Estados oficialmente designados “países IFR”. Las empresas chinas son reacias a invertir donde no prevén obtener ganancias, incluso cuando el principal líder de China les insta a hacerlo.
Este patrón general se refleja en el crecimiento de las fusiones y adquisiciones chinas. Cada vez más, las empresas chinas se están convirtiendo en accionistas importantes de empresas extranjeras, lo que a menudo acelera las ganancias o el acceso a los mercados y la tecnología, en comparación con partir de cero. A veces las empresas extranjeras se convierten en filiales de propiedad exclusiva de empresas chinas, pero a menudo el capital chino se combina con la inversión extranjera, lo que produce una propiedad mixta.
En el caso de las fusiones y adquisiciones chinas en el extranjero en 2018, el 61% del financiamiento procedía del extranjero[i]. Además, a pesar de las afirmaciones frecuentes de que la inversión china en el extranjero tiene que ver con la captación de recursos en el Sur global, las fusiones y adquisiciones en los sectores de la energía y la minería se redujeron por dos tercios de 2005 a 2013, a un quinto en 2016 (véase el figura 4), mientras que en los tres primeros trimestres de 2018, el valor de las fusiones y adquisiciones en Europa (USD 60.800 millones) y en Norteamérica (USD 8.400 millones) superó enormemente el total combinado de América Latina, África, Asia y Oceanía (USD 37.700 millones). Las empresas chinas se dirigen cada vez más a las empresas de alta tecnología para adquirir tecnologías extranjeras y pasar a una actividad de mayor valor agregado.
Similarly in the first three quarters of 2018, the value of M&As in Europe ($60.8 billion) and North America ($8.4 billion) vastly exceeded the combined total for Latin America, Africa, Asia and Oceania ($37.7 billion). Chinese firms are increasingly targeting high-tech companies, to acquire foreign technologies and shift to higher value-added activity.
La inestabilidad del sistema regulatorio chino
El control del PCC sobre las empresas también se ve comprometido por la fragmentación en el sistema de gobierno de China. En contraste con la creencia generalizada de que China es un régimen totalitario estrictamente controlado, los sinólogos han documentado durante mucho tiempo el surgimiento del "autoritarismo fragmentado".
Las interminables reformas han dispersado el poder y la autoridad de forma horizontal, a través de múltiples ministerios, comisiones, agencias y oficinas del partido; y de forma vertical hacia los gobiernos subnacionales. Este régimen de gobierno complejo concede en la práctica una amplia libertad a las empresas con fines de lucro. Aunque más recientemente se han endurecido las regulaciones en respuesta a los frecuentes escándalos en el extranjero que han dado lugar a crisis interestatales, la gobernanza sigue siendo débil, en particular debido a la enorme huella mundial de China.
Las interminables reformas han dispersado el poder y la autoridad de forma horizontal, a través de múltiples ministerios, comisiones, agencias y oficinas del partido; y de forma vertical hacia los gobiernos subnacionales.
En el cuadro 2 se enumeran los principales organismos encargados de regular a las empresas chinas que operan en el extranjero. En particular, las instituciones de políticas exteriores, como el Ministerio de Asuntos Exteriores y la Comisión de Asuntos Exteriores del PCC no tienen poder sobre las empresas. La autoridad está dispersa de forma amplia y profunda, con poca coordinación práctica. Por ejemplo, el sector energético chino está supervisado por 11 organismos de nivel ministerial que, junto con las poderosas empresas públicas, se han resistido repetidamente a la creación de un súper regulador capaz de imponer el orden.
Authority is dispersed widely and deeply, with little practical coordination. For example, China’s energy sector is overseen by 11 ministerial-level agencies which, along with powerful SOEs, have repeatedly resisted the creation of a super-regulator capable of imposing order.
Además, las regulaciones chinas suelen ser extremadamente imprecisas y exhortativas, presentadas como “sugerencias”, “directrices” y “opiniones” en lugar de leyes detalladas. También conviven con las directivas generales para promover el crecimiento rápido y la expansión internacional, y con las iniciativas políticas como el aumento de la seguridad energética, la construcción de la “franja y la ruta” y el fortalecimiento de la posición mundial de China.
Entonces, las empresas deciden cómo equilibrar esas prioridades contradictorias. En la práctica suelen seguir su propia agenda empresarial, apelando a aquellos edictos del Estado-partido que mejor apoyen sus intereses, lo que proporciona una cobertura política si las cosas van mal.
Las infracciones graves o las fuertes reacciones negativas extranjeras siempre acarrean un riesgo de castigo. Sin embargo, debido a que los marcos regulatorios son tan confusos y a que los jefes de las empresas públicas son juzgados principalmente sobre la base de criterios económicos, a menudo escapan los castigos severos, incluso después de escándalos grandes.
Por ejemplo, en 2011, las relaciones entre China y Myanmar estaban en una crisis a causa de la suspensión por parte de Myanmar de la represa hidroeléctrica de Myitsone, que era parte de un proyecto de USD 20.000 millones de la empresa pública China Power International para financiar ocho represas. A pesar de muchas fallas por parte de Myanmar, la empresa china también había violado muchas reglas chinas y birmanas, aportando a una reacción popular negativa y, posiblemente, a la reanudación del conflicto armado en el estado de Kachin en Myanmar[i]. Sin embargo, sólo dos altos directivos fueron dejados de lado después de las inspecciones de la Comisión Central del CCP para la Inspección de Disciplina.
Los procedimientos judiciales muestran que incluso los administradores de las empresas de públicas que son extremadamente corruptos rara vez son sancionados ni siquiera por violaciones a nivel nacional, mientras que los funcionarios de menor rango suelen ser utilizados como chivos expiatorios. De hecho, los jefes de la empresa pública solo fueron responsabilizados personalmente de violaciones legales y reglamentarias después del escándalo de Myitsone.
A pesar de los esfuerzos por reforzar la disciplina bajo el liderazgo de Xi, el incumplimiento sigue siendo moneda común. Los datos del Consejo de Estado muestran que,a pesar de los requisitos legales, en 2017 la mitad de las empresas chinas en los países que participan en la IFR estaban descuidando las evaluaciones de impacto social, una tercera parte no realizaba evaluaciones de impacto ambiental y el desconocimiento de las regulaciones locales era generalizado. El envío en 2019 de unidades de la Comisión Central de Inspección a algunos proyectos en el extranjero también indica la existencia de problemas graves.
Difficulties in improving companies’ behaviour reflects the dominance of ‘cadre-capitalist’ interests and the associated weaknesses of many regulatory apparatuses.
Las dificultades para mejorar el comportamiento de las empresas reflejan el predominio de los intereses de los “cuadros capitalistas” y las debilidades conexas de muchos aparatos reguladores. Dejando de lado las recientes incursiones de la Comisión Central de Inspección, sólo el Ministerio de Comercio tiene personal establecido de forma permanente en las oficinas económicas de las embajadas chinas. Su función principal es apoyar la expansión de las empresas chinas en el extranjero, y suelen triunfar en las luchas con el personal local del Ministerio de Asuntos Exteriores. Otros ministerios, reguladores y financiadores no tienen presencia sobre el terreno, lo que les obliga a basarse en las declaraciones de las propias empresas o en las denuncias de gobiernos extranjeros o de la sociedad civil. Esto crea un margen amplio para las inversiones erradas y las infracciones.
Other ministries, regulators and financers have no presence on the ground, forcing them to rely on companies’ own statements, or whistleblowing by foreign governments or civil society. This creates wide scope for misguided investments and corporate malfeasance.
The decentralisation of corporate control and supervision compounds these problems.
La descentralización del control y la supervisión de las empresas agrava estos problemas. Por ejemplo, en 2013 se produjo una crisis diplomática entre China y Ghana, desencadenada por las acciones de pequeñas empresas mineras respaldadas por funcionarios del condado de Shanglin, en la provincia de Guangxi. Para hacer frente al agotamiento de las reservas locales de oro, Shanglin apoyó a más de 33.000 mineros de oro para que se trasladaran a Ghana, donde participaron en prácticas ilegales y devastadoras desde el punto de vista ambiental y social, lo que suscitó una oposición local considerable. Ante las protestas en Ghana, los funcionarios de Guangxi intentaron proteger a los mineros, lo que provocó que la crisis se convirtiera en una disputa interestatal grave.
Such blowback – starting in African countries in the mid-2000s – spurred Chinese regulators to issue increasingly tighter guidance, but guidelines typically remain vague, hard to police, and well below international best practices, with continued over-reliance on host-state regulations. This remains a huge challenge in many developing economies, particularly in many resource-rich countries hosting the riskiest Chinese projects.
SOEs have also been urged to better manage investment risks and to respect local sensitivities, with many now developing corporate social responsibility (CSR) programmes.
Again, there is tremendous diversity: some companies, particularly the more experienced, have developed detailed internal policies and CSR programmes; others have barely begun, and there is widespread variation even within sectors.
Moreover, reflecting their inexperience, including in negotiating with domestic civil society, most Chinese companies still view CSR as involving compensatory charity, rather than participatory approaches to project development. In Myanmar, for instance, one NGO director describes Chinese CSR as ‘charity/ bribes’ to encourage local headmen or monks ‘to tell the villagers to shut up’.
Ese retroceso, que comenzó en los países africanos a mediados del decenio de 2000, impulsó a los organismos reguladores chinos a emitir directrices cada vez más estrictas (véase el cuadro 3), pero estas siguen siendo imprecisas, difíciles de controlar, muy inferiores a las mejores prácticas internacionales (véase el cuadro 4) y siguen dependiendo en exceso de las regulaciones del Estado anfitrión. Esto sigue siendo un enorme desafío en muchas economías en desarrollo, en particular en muchos países ricos en recursos donde China desarrolla los proyectos más arriesgados.
Implicaciones para los activistas, los gobiernos extranjeros y los donantes
There are good reasons to be wary of Chinese investment – but not those trumpeted by Western policy-makers or the mainstream media, which tend to depict Chinese companies as being strategically directed from Beijing, as tentacles of an increasingly powerful ‘rising power’.
Los problemas verdaderamente urgentes de las inversiones chinas son los comunes a todos los emprendimientos capitalistas: su interés es extraer ganancias, en lugar de interesarse por las necesidades humanas o el medio ambiente
Hay buenas razones para desconfiar de las inversiones chinas, pero no las que anuncian a bombo y platillo los responsables políticos o los medios de comunicación occidentales, que tienden a presentar a las empresas chinas como bajo el control estratégico de Beijing, como tentáculos de un “poder emergente” cada vez más poderoso. En realidad, las empresas chinas, incluso las que están bajo el control directo del Estado, gozan de una autonomía considerable, están escasamente controladas y reguladas, y están motivadas principalmente por imperativos económicos y empresariales más que políticos. A menudo se comportan de manera que socavan los objetivos oficiales de la política exterior china, como lo muestran los ejemplos de Ghana, Libia y Myanmar.
Los problemas verdaderamente urgentes de las inversiones chinas son los comunes a todos los emprendimientos capitalistas: su interés es extraer ganancias, en lugar de interesarse por las necesidades humanas o el medio ambiente, mientras que los marcos regulatorios, ya sea en China o en los Estados anfitriones, están sesgados hacia la protección de los intereses de las empresas y son demasiado débiles para contrarrestar sus efectos destructivos. Es posible que Beijing hable de una “cooperación en la que todos ganan” y de una “cooperación en beneficio mutuo”, en un intento de distinguir a China de las potencias occidentales. Pero las empresas chinas no son mejores que las occidentales y, de hecho, su comportamiento suele ser considerablemente peor.
China no es una potencia imperial, que persigue deliberadamente una “diplomacia de la trampa del endeudamiento”. Sin embargo, está gobernada por una clase de cuadros capitalistas díscolos y depredadores, cuyos intereses pueden estar alineados con las élites gobernantes de otros países, pero con frecuencia están en desacuerdo con los de los trabajadores chinos y los afectados por las inversiones de las empresas chinas en el extranjero.
Al tratar de abordar este desafío, los activistas, los gobiernos y los donantes deben evitar recurrir a los ataques a China, que eximen de responsabilidad de los colaboradores locales y a los actores empresariales no chinos. La explotación de la “sinofobia” puede generar apoyo a las campañas contra las empresas chinas que se comportan en forma indebida en los países de acogida, pero a menudo despierta sentimientos racistas y desvía las críticas, descuidando la rendición de cuentas de las autoridades y distrayendo la atención de las prácticas parecidas de empresas no chinas.
La regulación del Estado anfitrión es crucial. A pesar de las mejoras, la regulación china sigue siendo relativamente floja y se basa en el respeto de las normas del Estado anfitrión, mientras que el financiamiento chino para el desarrollo está impulsado en gran medida por los receptores. Por consiguiente, los gobiernos que reciben inversiones y proyectos de China deben negociar y regular estrictamente a las empresas chinas. No pueden confiar en que Beijing lo haga por ellos. Sin embargo, esos gobiernos a menudo se enfrentan a presiones contradictorias, sobre todo por parte de intereses poderosos que se benefician de acuerdos lucrativos con China.
Por lo tanto, los activistas deben presionar a esos gobiernos para que resistan y no permitan que las críticas se desvíen mediante ataques nacionalistas contra China. Los organismos donantes también podrían mejorar la capacidad de los gobiernos anfitriones para evaluar la viabilidad de los proyectos propuestos, negociar contratos y elaborar y hacer cumplir regulaciones adecuadas para todos los inversores extranjeros y no sólo para las empresas chinas, que no son las únicas en cometer irregularidades.
Los ataques nacionalistas contra China también descuidan su diversidad interna, ignorando los intentos de algunos dirigentes políticos, reguladores y líderes empresariales de mejorar el comportamiento de las empresas y cerrar posibles vías de influencia.
Muchos organismos se encargan de garantizar que las empresas chinas se comporten bien, mientras que la creciente regulación indica un reconocimiento cada vez mayor de esos problemas y la determinación de abordarlos, aunque sólo sea para salvaguardar el “poder blando” de China.
El manual de Inclusive Development International, Safeguarding People and the Environment in Chinese Investments (Salvaguardar a la gente y el medio ambiente en las inversiones chinas), ofrece un amplio panorama de los reguladores y las regulaciones que los activistas pueden utilizar para tratar de mejorar la conducta de las empresas chinas.
No es nada fácil lograr la participación de los reguladores y las empresas chinas. Las élites chinas tienden a compartir una visión del mundo en la que los “sacrificios” son necesarios para el “desarrollo”, que se presenta como la panacea para todos los males sociales y políticos, mientras que la oposición local se atribuye a menudo a los Estados Unidos o a las ONG occidentales entrometidas.
Many agencies are tasked with ensuring Chinese companies behave well, while burgeoning regulation indicates growing recognition of, and determination to address, such problems, if only to safeguard China’s ‘soft power’.
Inclusive Development International’s (IDI) handbookSin embargo, hay algunas historias de éxito. La ONG International Rivers, por ejemplo, informa de la participación positiva de algunas empresas hidroeléctricas en respuesta a un proyecto de evaluación comparativa que puso de manifiesto la brecha entre las políticas nacionales y las de las empresas y el comportamiento sobre el terreno. La ONG china Global Environmental Institute también logró convencer a los reguladores forestales de que hicieran más estrictas las regulaciones, tras exponer a los funcionarios incrédulos a los efectos devastadores de las empresas chinas madereras en Myanmar. Además, el enfoque de “seguimiento del dinero” de Inclusive Development International ayuda a los activistas a ampliar sus actividades de campaña dirigiéndose a los financiadores y a los consumidores de las empresas, muchos de los cuales están fuera de China, pero pueden ejercer influencia en las empresas chinas, que están cada vez más interconectadas a nivel internacional.
Engaging Chinese regulators and companies is far from easy. Chinese elites tend to share a worldview where ‘sacrifices’ are necessary for ‘development’, which is presented as a panacea for all social and political ills, and local opposition is often attributed to the US, or meddling Western NGOs.
La investigación realizada para este artículo fue financiada por el fondo del Consejo Australiano de Investigación DP1701102647. Muchas gracias a Shahar Hameiri y especialmente a Shaun Breslin por sus aportaciones útiles, y a Yuping Zhou y Jan Mairhoefer por su asistencia en la investigación.
Traducido de la versión original en inglés: Beyond “China, Inc.”: Understanding Chinese Companies. www.tni.org/en/stateofpower2020
El presente artículo forma parte del informe Estado del poder 2020, cuya versión en español es editada en formato electrónico por Transnational Institute (TNI), Attac España y FUHEM Ecosocial. La versión íntegra del informe en inglés se puede encontrar en www.tni.org.
The Chinese NGO, Global Environmental Institute, also managed to convince forestry regulators to tighten regulations after exposing disbelieving officials to the devastating impact of Chinese logging companies in Myanmar. Moreover, IDI’s ‘follow-the-money’ approach helps activists to broaden their campaigning activities by targeting upstream financiers and downstream consumers, many of which are outside China, but can exert influence over China’s increasingly internationally networked enterprises.
SOBRE EL AUTOR
Dr Lee Jones es profesor de política internacional en la Universidad Queen Mary University de Londres. Su investigación se centra en la seguridad, el desarrollo, y la gobernanza en Asia-Pacífico. Sus publicaciones académicas se pueden encontrar en: www.leejones.tk/publications.html.
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