El urbanismo canario tiene una larga tradición de integrar en la legislación la ordenación del territorio, el urbanismo y los espacios naturales. La política del paisaje dispone de un marco especialmente adecuado para su desarrollo. Recogemos aquí un primer examen de esa política.
El paisaje en la legislación canaria
El Estatuto de Autonomía de Canarias, tal como ha quedado formulado tras su modificación por la Ley Orgánica 1/2018, incorpora entre los derechos y deberes del ciudadano «gozar de los recursos naturales y del paisaje terrestre y marino en condiciones de igualdad, realizando un uso responsable de los mismos. Así mismo, en los términos que determinen las leyes, tiene el correlativo deber de protegerlo y mejorarlo para las generaciones presentes y futuras» (art. 26.1).
Entre las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma enumera «la ordenación del territorio y del paisaje» (art. 156)
Legislación sobre ordenación del territorio, el urbanismo y los espacios naturales
La Ley 4/2017, del Suelo y de los Espacios Naturales establece los criterios e instrumentos que se utilizan para la ordenación del territorio, el urbanismo y los espacios naturales.
Entre los principios que inspiran la ley se recogen: la mejora, la restauración y el mantenimiento de los aspectos característicos del paisaje, justificado por su valor patrimonial derivado de su configuración natural y la acción del hombre (art. 5.1.c).
Establece como una categoría del suelo rústico el de protección paisajística (art. 34.a.2).
Entre las determinaciones de aplicación directa en suelo rústico establece diversas reglas que tienen como objetivo integrar adecuadamente las construcciones en el paisaje (art. 58.1.a) y g).
La ley prevé también, entre los planes urbanísticos de desarrollo del planeamiento general, los planes especiales de protección que, entre otras finalidades, pueden formularse para «conservar y mejorar el medio natural y el paisaje natural y urbano» (art. 146.2.b).
El Reglamento de Planeamiento (aprobado mediante el Decreto 181/2018), establece en el art. 58.2 que todos los instrumentos de ordenación urbanística (planes generales, parciales y especiales) contendrán con anexo a los documentos de información, un análisis de integración paisajística.
En relación a los espacios naturales la ley incluye como criterio para su declaración “Conformar un paisaje rural o agreste de gran belleza o valor cultural, etnográfico, histórico, arqueológico, o que comprenda elementos singularizados y característicos dentro del paisaje general” (art. 176.2.h).
El valor del paisaje tiene especial repercusión en los parques naturales y rurales (son «áreas naturales amplias, poco transformadas por la explotación u ocupación humanas que, en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas […] cuya conservación merece una atención preferente» (art- 176.5), etc. Al tratar, en concreto de los parques rurales, la ley evita una concepción estática del paisaje, pues los describe como «aquellos espacios naturales amplios, en los que coexisten actividades agrícolas y ganaderas o pesqueras con otras de especial interés natural y ecológico, conformando un paisaje de gran interés ecocultural que precise su conservación. Su declaración tiene por objeto la conservación de todo el conjunto y promover a su vez el desarrollo armónico de las poblaciones locales y mejoras en sus condiciones de vida, no siendo compatibles los nuevos usos ajenos a esta finalidad» (art. 176.6.b).
Además, prevé como una figura específica, los paisajes protegidos (art. 176.2), que serán declarados por decreto del gobierno (art. 179.2) y deben disponer de un plan de ordenación de recursos naturales (art. 177). Por otra parte, el art. 110.3 de la ley prevé la formulación de los planes territoriales especiales de paisajes protegidos que podrán establecer alguna o todas las determinaciones urbanísticas previstas en los planes rectores de uso y gestión de los parques rurales.
En la legislación sectorial
Regulada la protección de los espacios naturales en la citada Ley 4/2017, la principal ley sectorial con incidencia en el paisaje es la Ley 11/2019, del patrimonio cultural. La ley establece en su art. 8 que las políticas sectoriales de paisaje deberán integrar la protección del patrimonio cultural.
Por otra parte, entre los tipos de bienes culturales previstos en esta ley se incluye el paisaje cultural se trata de lugares «en el que confluyen bienes patrimoniales materiales e inmateriales, representativos de la evolución histórico-cultural, cuyo carácter sea resultado de la acción e interacción de factores naturales y humanos y, en su caso, con valores paisajísticos y ambientales, para convertirse en soporte de la identidad de una comunidad (art. 23.g); su declaración será incoada por el correspondiente Cabildo Insular (art. 16.a), correspondiendo su resolución al Gobierno de la Comunidad Autónoma (art. 15.2.e) que lo realizará mediante decreto (art. 32)
Los paisajes culturales deben ser ordenados urbanísticamente mediante el correspondiente plan especial que, cuando el paisaje se incluye en su totalidad en un término municipal, será aprobado por el correspondiente Ayuntamiento (art. 17) con informe preceptivo y vinculante del Cabildo Insular (art. 16.j) .
Por otra parte, dentro del patrimonio etnográfico que puede ser motivo de declaración se incluyen «los lugares que conserven manifestaciones de significativo interés histórico de la relación tradicional y popular entre el medio físico y las comunidades humanas que lo han habitado o utilizado, especialmente aquellos paisajes culturales entendidos como territorio o espacio humanizado, cuya antropización ha configurado un modelo específico de interacción con el entorno.» (art. 96.1.a)
Estrategia del Paisaje en Canarias
Canarias no ha formulado un documento específico en que recoja la estrategia de paisaje, de modo que ella queda reflejada en las leyes que se han expuesto en los anteriores apartados, y algunas de las previsiones de las Directrices de Ordenación General y de Ordenación del Turismo (aprobadas por la Ley 19/2003, de 14 de abril y modificadas sucesivamente de modo sustancial por la Ley 4/2017 ), en especial la Directriz de la Ordenación del Turismo, que determina que cualquier decisión de transformación por la urbanización del suelo con destino turístico requiere ser establecida y fundamentada técnicamente en la capacidad de carga de la zona turística afectada (Directriz 25) que se refleja en un documento autónomo dentro de los instrumentos de planeamiento, en la que se incluye la capacidad paisajística “como como la potencialidad del paisaje para asumir las actuaciones previstas sin alteración de sus rasgos y elementos característicos” (Directriz 25.2.c).
El paisaje en los planes de ordenación del territorio
La legislación canaria prevé un conjunto de instrumentos de ordenación ambiental y territorial que, de acuerdo con el art. 83 de la Ley 4/2017 quedan clasificados en tres niveles jerárquicos:
- Instrumentos de ordenación general de los recursos naturales y del territorio (entre ellos los planes insulares)
- Instrumentos de ordenación ambiental (entre ellos los planes de paisajes protegidos)
- Instrumentos de ordenación territorial: planes territoriales parciales y especiales
Aunque, de acuerdo con los criterios que establece la ley citada (art. 5.1.c), la atención al paisaje debe estar presente en todos ellos, solo para algunos de ellos la propia ley establece contenidos relacionados directamente con el paisaje.
Planes insulares
Estos planes «constituyen el instrumento general de ordenación de los recursos naturales y del territorio de las islas en el marco, en su caso, de las directrices de ordenación» (art. 94.1); y entre sus fines se encuentra «Proteger y conservar los recursos naturales, el medio ambiente, el paisaje y los bienes culturales, promoviendo, en su caso, la delimitación y las categorías de protección de los espacios naturales» (art. 94.1.a). En consecuencia deben incluir la «identificación, ordenación y evaluación de los paisajes representativos de la isla isla, a fin de preservar sus valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos, con especial atención a los que, por su calidad, fragilidad o significación, deban tener un tratamiento especial. (art. 96.2.c).
Planes Especiales de Paisajes Protegidos (PEPP)
De acuerdo con el art. 107 de la Ley 4/2017 los planes y normas de los espacios naturales -en los que se incluyen los PEPP- deben incluir la división de su ámbito en zonas distintas según sus exigencias de protección; aunque ni esta ley, ni su Reglamento de Planeamiento, aprobado por del Decreto 181/2018, se refieren a ello para la delimitación de unidades de paisaje, este es el procedimiento que se ha seguido en algunos de estos planes.
Mapa de paisajes de Canarias
Entre los cometidos de loa Planes Insulares, tal como eran establecidos en el art. 18 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias (Decreto Legislativo 1/2000), no incluían, al menos de modo explícito, la ordenación del paisaje. Por esto, aparte de algunas orientaciones al respecto, en algunas de las islas se aprobaron Planes Territoriales Especiales de Ordenación del Paisaje.
Estos planes incluían, aunque no se utilizase esa terminología, mapas de paisaje, con identificación de las unidades de paisaje de todo la isla. En este sentido puede consultarse el PTEOP de Gran Canaria (PTE-5 2013) y el de Tenerife (2010) (aunque este anulado por Sentencia del Tribunal Superior de 2016).
Por otra parte los Planes Especiales de Paisajes Protegidos, incluyen la identificaciones de las unidades de paisaje existentes en su ámbito. En IDE-Canarias (en el apartado Red Canarias de Espacios Naturales Protegidos) pueden consultarse los Paisajes Protegidos que se han sido declarados hasta al fecha.
Observatorio del Paisaje
Fue creado por el Decreto 137/2016, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Consejería de Política Territorial, Sostenibilidad y Seguridad, como órgano colegiado de observación, estudio, formulación de propuestas y criterios de actuación, consulta y asesoramiento en materia de reconocimiento, definición y caracterización de los paisajes, políticas de protección y gestión, de participación pública, de integración en todas las políticas públicas, en particular las ambientales, las territoriales y las urbanísticas, y de sensibilización ciudadana e institucional, de acuerdo y en el marco del Convenio Europeo del Paisaje y adscrito a la Consejería competente en materia de política territorial.
El art. 25 de la Ley 4/2017, prevé este observatorio; y mediante el Decreto 35/2019, se aprueba su Reglamento, precisándose su cometido en el art. 3:
- Ofrecer, visualizar y definir las estrategias de actuación en el paisaje y desde el paisaje, y la necesaria coordinación interadministrativa a tal fin.
- Establecer los mecanismos de observación de la evolución y transformación del paisaje e impulsar campañas de sensibilización social respecto al paisaje, su evolución, sus funciones y su transformación fomentando la participación ciudadana.
- Fijar criterios para establecer los objetivos de calidad paisajística y proponer las medidas de protección, gestión y actuación sobre el territorio mediante la figura del proyecto del paisaje como catalizador de las experiencias destinadas a lograr estos objetivos.
- Proponer actuaciones orientadas a la mejora, restauración o creación de paisajes coordinadas con las instituciones locales y autonómicas.
- Emitir informes para el asesoramiento de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias en las materias de competencia del órgano colegiado.
- Resolver, mediante dictámenes, las consultas que los Cabildos Insulares y Ayuntamientos puedan dirigir al Observatorio del Paisaje en las materias de competencia del órgano colegiado.
En el preámbulo del Decreto que aprueba el Reglamento se exponen tres líneas de acción: 1) el «Observatorio como un proceso cultural»; 2) «Observatorio de los territorios y lugares»; y 3) «Observatorio Institución».
En la página web del laboratorio puede consultarse de modo especial la primera línea de acción.
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