(“Desfuncionarización”, libertad de cátedra, autonomía universitaria y gobierno de las universidades en el Informe de la Comisión Wert).
1. Desde hace años se viene planteando desde distintas instancias que el sistema universitario español precisa una reforma que favorezca una mejora en la calidad del mismo. Esta reforma ha de centrarse, según se ha defendido en diversos documentos y foros, en la gobernanza universitaria, en la selección del profesorado y en la financiación de la universidad. Pareciera que estos fueran los puntos clave para convertir un sistema universitario endogámico, autoreferencial y mediocre en otro abierto a la sociedad, centrado en su servicio y capaz de ofrecer docencia e investigación de calidad. El Informe del comité de expertos convocado por el Ministro Wert (en adelante “el Informe”) incide en este planteamiento, realizando una presentación del actual sistema universitario que se centra en los presuntos defectos del mismo (falta de empleabilidad de los graduados, ausencia de Premios Nobel científicos, mala posición de las universidades españolas en los rankings internacionales y orientación de la universidad más hacia sí misma que hacia la sociedad, vid. pp. 7-8 del Informe) para, a partir de ahí, realizar distintas propuestas en materia de selección de profesorado, evaluación de las universidades, gobernanza universitaria, financiación universitaria y organización de la oferta de grados.
Tal como tuve ocasión de exponer en otro lugar el planteamiento me parece desenfocado y poco útil, básicamente porque las genéricas llamadas a la calidad y a la excelencia deberían ser sustituidas por la identificación de objetivos concretos y realistas que partieran de datos contrastables y no de tópicos o lugares comunes que no resisten un análisis mínimamente riguroso. No insistiré, sin embargo, aquí sobre esto, porque me gustaría centrarme en dos de las cuestiones que son abordadas en el Informe: gobernanza universitaria y selección del profesorado universitario. Ciertamente existen en el Informe otros aspectos de gran interés (evaluación de las universidades, financiación, oferta de títulos); pero los dos que he escogido me parecen más relevantes porque son probablemente los que mejor muestran que los objetivos pretendidos con la reforma del sistema universitario español (SUE, tal como abrevia el Informe) y los objetivos reales de dicha reforma no son coincidentes. Tal como se verá a continuación la modificación del sistema de gobierno de las universidades y de la selección de su profesorado poco tiene que ver aparentemente con la mejora de la calidad del sistema y sí mucho con las posibilidades de controlar de una forma efectiva una institución dotada de espíritu crítico y con cierta capacidad de pensamiento y de construcción de discursos alternativos. El Informe aporta algunos indicios relevantes en este sentido pero, sobre todo, hemos de considerar la addenda al mismo que han formulado dos de los integrantes del comité de expertos, los profesores Óscar Alzaga y Mariola Urre. En la addenda (un auténtico voto particular) estos dos profesores muestran cómo varias de las reformas propuestas en materia de gobierno de las universidades y selección del profesorado podrían resultar inconstitucionales por vulnerar la libertad de cátedra y la autonomía universitaria. No se trata de observaciones que puedan ser pasadas por alto, no solamente por la intrínseca relevancia jurídica que puede tener cualquier vulneración de la Norma Fundamental, sino porque en este caso esta vulneración sería coherente con el que parece objetivo real de la reforma del sistema: el control del SUE por las estructuras políticas y la limitación de la libertad de cátedra, de pensamiento y de investigación.
2. Creo necesario insistir en este aspecto del debate sobre la gobernanza precisamente porque es pasado por alto con excesiva facilidad. Con frecuencia -y así se hace también en el Informe- se acumulan las acusaciones contra las universidades y se concluye que su falta de calidad está vinculada a estructuras de gobierno inadecuadas y a las rigideces del sistema funcionarial. Se pasa por alto, sin embargo, hacer explícito en qué forma se conecta esa presunta falta de calidad con la gobernanza universitaria y los mecanismos de selección del profesorado. Las apelaciones a la excelencia o a la calidad permiten inferir de tales enunciados genéricos cualquier consecuencia que se quiera, incluida la de que es preferible un sistema de profesorado contratado a uno de profesores funcionarios, o un Rector designado por la Comunidad Autónoma a uno elegido por el Claustro; pero falta, como digo, demostrar en qué forma uno u otro sistema de elección del Rector o de selección del profesorado podrían hacer que mejorara esa “calidad” o “excelencia” de la que tanto se nos habla. Es más, si en vez de emplear términos que no pueden ser traducidos en objetivos concretos optáramos por partir de tales objetivos concretos nos podríamos encontrar con la sorpresa de que la mejora en la calidad nada tiene que ver con la forma en que se contrata al profesorado o en cómo se elige el Rector. Hace unos meses hice ese esfuerzo de análisis partiendo de un objetivo concreto: la mejora de las universidades españolas en los rankings internacionales. Tras analizar uno de esos rankings internacionales, el “Times Higher Education World University Rankings” proponía algunas medidas que permitirían que las universidades españolas subieran en el mencionado ranking. Se trataba de medidas vinculadas a los factores que se tenían en cuenta para clasificar a las universidades y que en absoluto tenían que ver con que los profesores fueran funcionarios o contratados o con la forma de elección del Rector. La conclusión a la que llegaba es que no estaba justificado que se vinculara la mejora de la calidad del sistema universitario con la modificación del sistema de gobierno de las universidades o con la contratación de los profesores; por lo que tenían que ser otros los motivos que explicaban este interés en “tocar” estas materias. La hipótesis que adelantaba era la de que ese motivo era el interés en que el poder político controlara de forma eficaz a la universidad, ya que las propuestas que leía iban precisamente en esta línea.
El Informe del comité de expertos creo que contribuye a ratificar esta hipótesis. Así, llama la atención que pese a que en el texto se indica que es habitual en la Europa continental que los profesores en las universidades públicas sean funcionarios y que no parece que este carácter funcionarial implique una mala calidad del sistema (p. 19 del Informe) se acabe incluyendo una recomendación sobre la “desfuncionarización” del profesorado universitario (p. 30), recomendación que parece reflejar un debate sobre el tema entre los expertos, pues la redacción parece querer “dar una de cal y otra de arena”, aunque lo cierto es que al final se facilita un titular que no ha dejado de ser aprovechado por la prensa.
Creo que es menos relevante la concreta propuesta que realiza el Informe, con todos los matices que incluye, que el hecho mismo de que el sistema de contratación del profesorado se haya introducido como un elemento clave para la mejora del SUE cuando, como digo, no existen evidencias de que exista una relación directa entre la naturaleza de la vinculación del profesor con la universidad y la calidad de ésta (y si se me apura diría que de haber evidencias serían en el sentido contrario al propuesto: en la vinculación entre profesor estable contratado a partir de criterios objetivos y mayor calidad de la universidad; pero, como digo, no insistiré aquí sobre esto). La reforma de la contratación del profesorado se escora, además, decididamente hacia la desfuncionarización, cuando en un documento que ha de realizar propuestas podrían plantearse alternativas que se encuentran fuera del marco legal actual (como las que se hacen en el Informe) pero que pueden ser válidas como propuestas de lege ferenda. Desarrollaré esto mínimamente a continuación.
3. En el Informe se plantea como fundamento para la “desfuncionarización” de la Universidad la necesidad de facilitar la contratación de profesorado extranjero sin explorar las posibilidades que ofrece la apertura de la condición de funcionario a los nacionales de países no miembros de la UE (los ciudadanos de la UE ya ahora pueden adquirir la condición de profesor universitario funcionario). Es cierto que esto requeriría una modificación legislativa, pero como muchas de las propuestas que se realizan en el Informe. El que ni se plantee esta posibilidad indica que la “desfuncionarización” parece más que una conclusión un presupuesto que se ha de intentar justificar por la vía que sea. Y evidentemente es aquí donde empiezo a preocuparme. Tal y como planteaba hace cuatro meses una Universidad de profesores contratados en la que el Rector es nombrado por un órgano con una significativa participación externa ve peligrar su independencia, y es en este punto donde insiste la addenda que firman los profesores Óscar Alzaga y Mariola Urrea. Ambos analizan las propuestas a partir de su incidencia en la libertad de cátedra y en la autonomía universitaria teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia. Se insiste en que la Constitución de 1978 optó claramente por considerar la libertad de cátedra y la autonomía universitaria como derechos fundamentales y no solamente como libertades públicas. La jurisprudencia del TC ha mantenido, además, que la libertad de cátedra se da de forma plena en la enseñanza pública, ya que en la privada esta libertad ha de ser compatible con el ideario del centro. Además, quienes gozan en plenitud de tal libertad son los miembros de los cuerpos docentes universitarios funcionariales, lo que hace que tales cuerpos se conviertan en necesarios para permitir que la universidad pública pueda dar pleno cumplimiento al mandato de una ciencia y una educación superior plenamente libres y no orientadas ideológicamente (prohibición de una ciencia oficial).
La perspectiva que incorpora la addenda es extremadamente oportuna. En estos tiempos de “excelencia”, “flexibilidad”, “calidad” y demás viene bien recordar algunos principios sólidamente anclados en la tradición constitucional europea, consagrados en nuestra Carta Magna e interpretados por el Tribunal Constitucional; principios que, además, no son fruto de un capricho, sino resultado de una decantación en el pensamiento europeo tras siglos de pugna entre los principios del Antiguo Régimen y los propios de los sistemas democráticos. En esta pugna la idea de que la investigación, la ciencia y el pensamiento han de ser libres y que esta libertad ha de tener su máxima expresión en la Enseñanza Superior se consagra a través de dos instrumentos, la libertad de cátedra y la autonomía universitaria que, como se muestra en la addenda de los profesores Alzaga y Urrea, están íntimamente ligados. Confieso que tras leer la addenda la impresión que saco es la de que la tarea no es privar de esta necesaria libertad a los profesores funcionarios de la universidad pública, sino ver la forma de extenderla a todos los profesores, funcionarios o no, de las universidades públicas y de las privadas; porque una auténtica institución de educación superior tiene que estar construida sobre investigadores independientes, que sean seleccionados a partir de sus méritos y capacidad (y este es otro punto en el que incide la addenda); pero una vez hayan sido nombrados han de contar con la suficiente independencia y seguridad en su puesto como para poder desarrollar con total libertad la tarea que tienen encomendada. Cualquier reforma de la universidad que no tenga en cuenta esta perspectiva está llamada no a mejorar la universidad, sino a destruirla convirtiéndola en otra cosa, algo diferente a las instituciones de enseñanza superior que tanto han contribuido durante los dos últimos siglos al desarrollo de las democracias modernas.
Es sorprendente que la perspectiva anterior sea tan poco considerada. En el Informe no está presente, y es esta ausencia la que parece forzar a dos de los expertos integrantes del comité a formular su voto particular. Resulta, como digo, sorprendente porque, tal como se indica en el Informe, el sistema funcionarial no es una particularidad de España, sino que es el propio de toda la Europa continental, y, aunque no se indique, en el sistema anglosajón no es inusual que el profesorado universitario goce de contratos permanentes hasta la jubilación que impiden su despido salvo justa causa (tenure). Estos contratos garantizan precisamente la independencia del investigador, un valor que ha de ser considerado de forma muy positiva cuando una universidad pretende presentar sus credenciales al mundo.
4. Las propuestas que el Informe realiza en materia de gobierno de las universidades son también objeto de crítica en la addenda. El Informe plantea la creación de un Consejo de la Universidad que se ocuparía de nombrar al Rector, controlar su gestión y aprobar los presupuestos entre otras funciones. Este Consejo estaría integrado en su 50% por personas elegidas por el Claustro, en un 25% por personas designadas por la Comunidad Autónoma de la que dependa la universidad y en el 25% restante por personas designadas por el 75% restante. La addenda muestra cómo esta propuesta no pasaría probablemente el test de constitucionalidad que se deriva de la interpretación que el TC ha realizado de la autonomía universitaria. Se trata de una objeción que en absoluto es menor y que ya de por si aconsejaría una revisión de los diferentes planteamientos que se han realizado a favor de una “universidad de patronato”. Es claro que la participación de la sociedad en la universidad ha de respetar las exigencias constitucionales y que la autonomía universitaria, tal como ha sido interpretada por el TC, no parece compatible con que un órgano en el que tienen una participación significativa personas que no representan a la comunidad universitaria asuma el gobierno de la universidad. Si a esto añadimos que la propuesta se plantea junto con otra en la que se debilita la libertad de cátedra del PDI es comprensible que en su conjunto pueda considerarse al menos como hipótesis que el debate en el que estamos inmersos no es solamente sobre cómo puede ser la universidad más eficiente, sino sobre todo si en el futuro la universidad seguirá siendo universidad.
Rafael Arenas García
Catedràtic de dret internacional privat de la Universitat Autònoma de Barcelona