Federalismo centralizado*
Publicado el 26 de junio de 2014 Diego Valadés Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM @dvalades email@example.com |
México es a la vez una república federal y una república unitaria o central. Esto no es conjetura; es una contradicción que muestra la manera como se ha deconstruido nuestra carta suprema.
La Constitución consta de 136 artículos, de los que apenas 27 permanecen intactos; los demás han sido objeto, en su conjunto, de 603 modificaciones. El precepto con mayor número de reformas es el 73, que a la fecha ha experimentado 71. Esto significa que el doce por ciento de las numerosas adecuaciones constitucionales han afectado a una sola norma. Entre las disposiciones que más cambios han experimentado, 12 lo han sido un mínimo de 10 y un máximo de 19 veces, y otra, el 123, ha sido objeto de 23 adiciones y reformas. Ninguna se acerca al 73, que regula las facultades del Congreso de la Unión.
Para apreciar el impacto en el sistema federal de tal cantidad de cambios sufridos por ese último artículo, conviene recordar que la Constitución establece: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”. Este texto, vigente desde 1857, tiene ostensibles problemas de redacción entre otras cosas por la deficiente traducción de una regla análoga de la Constitución estadounidense; pero lo que se indica en esencia es que los Estados son titulares originarios del poder de decisión más amplio y que a la Federación sólo le corresponden las facultades que de manera expresa le son otorgadas por la Constitución.
Ahí es donde cobra importancia el artículo 73, porque las atribuciones de los Estados disminuyen en la medida en que aumentan las del Congreso. Es así como se explica que el Estado mexicano sea federal y central a un mismo tiempo. El primero existe en una dimensión cada vez más abreviada, mientras que las características centrales aumentan de forma acelerada.
En los primeros 70 años de vigencia de la carta de Querétaro, el artículo 73 tuvo 38 cambios, equivalentes al 53% del total de los que se le han hecho; en los últimos 20 años se le han incorporado 33 más, correspondientes al 47%. La tendencia centralizadora fue muy clara desde el principio; hubo un receso en el periodo 1952 – 1964, durante el cual no se le introdujo ajuste alguno, y se aceleró en los dos últimos decenios: 7 modificaciones entre 1994 y 2000, 6 entre 2000 y 2006, 14 entre 2006 y 2012, y 6 a partir de este último año.
En la actualidad se observa la paradoja de que en Estados unitarios como España, Francia, Italia y el Reino Unido, los entes territoriales tienen más facultades normativas y tributarias que en el sistema federal mexicano. La comparación es aún más desventajosa si se piensa en Estados federales como Argentina, Brasil, Canadá y Estados Unidos, para hablar sólo de nuestro continente.
El primer gran ejemplo de un Estado moderno compuesto fue el de las Provincias Unidas de Holanda, entre 1581 y 1795; el segundo, más conocido e influyente, es el de los Estados Unidos de América. En el sistema constitucional estadounidense el federalismo permitió corregir el proceso fragmentario generado por la inicial confederación, y funciona además como un importante mecanismo de control para evitar la concentración excesiva de poder por parte de los presidentes.
En México el sistema federal se planteó, a la inversa, para atenuar la tradición centralizadora virreinal pero sin construir un sistema democrático que impidiera la formación de dictaduras y cacicazgos. El rápido ascenso de figuras dominantes locales se tradujo en una tensión creciente entre gobernadores y presidentes en la que éstos acabaron por dominar la escena. El federalismo mexicano, por ende, no fue un instrumento para el control de los presidentes, sino un vehículo para el control por los presidentes. Durante la hegemonía de partido esos mecanismos se acentuaron con la postulación vertical de los candidatos a los gobiernos estatales y, si algo fallaba, se echaba mano de la llamada desaparición de poderes, hoy en desuso pero hasta hace unas décadas muy frecuentada.
Cuando esa hegemonía llegó a su fin, la democracia de baja intensidad y el proceso centralizador entraron en sinergia. La reforma constitucional se convirtió en el procedimiento sustitutivo para ensanchar las facultades federales y estrechar las locales. En lugar de una solución local democrática para contar con gobernadores responsables y controlados, se ha optado por el oxímoron constitucional de un peculiar federalismo centralizado.