Todo indica que, por decisión del presidente del Senado, las circunscripciones de paz serán una realidad y que Duque no podrá oponerse.
Armando Novoa García*
¿Qué son las circunscripciones especiales de paz?
Las circunscripciones especiales de paz fueron parte de lo acordado en 2016 entre el Estado colombiano –en cabeza del entonces presidente Juan Manuel Santos– y la disuelta guerrilla de las FARC.
En el Segundo Punto del Acuerdo de Paz se establecieron las siguientes medidas:
- Instrumentos para facilitar el tránsito de la extinta guerrilla a un partido político. Para tal efecto, se decidió reconocer diez curules, entre Senado y Cámara, para que el nuevo partido, bajo un régimen excepcional y más favorable, pudiera acceder a los cargos de representación popular;
- Conformar una comisión de expertos, encargada de proponer una reforma política y electoral para fortalecer el pluralismo y depurar las reglas de la competencia política, contrarrestar el clientelismo, y garantizar mecanismos de financiación de campañas más equitativos;
- Expedir el Estatuto de la Oposición, consagrado en la Constitución del 91;
- Y crear 16 circunscripciones especiales de paz, para que las zonas más afectadas por el conflicto armado tuvieran representación política.
Las circunscripciones especiales de paz surgieron de reconocer que existe un desequilibrio histórico en la representación política de las comunidades agrarias. Durante años, las élites rurales han controlado, de forma hegemónica, los poderes locales y nacionales y, en especial, los cuerpos colegiados de elección popular.
En 2011, el Informe Nacional de Desarrollo Humano, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) decía al respecto:
“la sobrerrepresentación de los propietarios de la tierra (en especial en los departamentos más atrasados) y la subrepresentación de los grupos sociales no poseedores de activos (clases subordinadas) …impide que las demandas y aspiraciones de los pobladores rurales más vulnerables sean canalizados por el sistema político y atendidas por quienes tienen la potestad de decidir sobre el gasto y las políticas públicas”.
Por eso, las 16 circunscripciones de paz son un instrumento necesario para corregir ese desequilibrio, al menos en parte.
La muerte y… ¿la resurrección?
El Acuerdo de Paz fue llevado al Congreso de la República para que surtiera el trámite necesario y se convirtiera en un acto legislativo. Sin embargo, el contexto político, el inicio de las campañas electorales y la oposición del uribismo y la clase política tradicional impidió que se aprobaran las 16 circunscripciones especiales de paz. Pero el debate siguió vivo:
- Para unos, las circunscripciones sí fueron aprobadas, pues obtuvieron 50 votos de 99 –es decir, la mayoría de los votos–;
- Para otros, la aprobación requería la mitad más uno, y como la mitad de 99 es 49,5, se necesitaban 51 votos para que la medida fuera aprobada.
El entonces presidente del Senado consideró que las circunscripciones no fueron aprobadas y archivó el proyecto. Pero dos acciones judiciales trataron de reversar la decisión: una, del exministro del interior, Guillermo Rivera; y otra, del senador Roy Barreras.
Recientemente, el Procurador General de la Nación le pidió al hoy presidente del Senado, Lido García, que revise la decisión de archivar el proyecto. El presidente del Senado acogió la petición y anunció que revivirá las 16 circunscripciones de paz.
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El antecedente en la Corte Constitucional
Para el Alto Comisionado del Paz, Miguel Ceballos, García no puede revocar el acto administrativo que archivó las circunscripciones de paz. Según Ceballos, García se basa en un fallo de la Corte Constitucional que, en 2019, aclaró cómo determinar las mayorías en el Congreso. Pero ese fallo –dice el Alto Comisionado– no puede aplicarse retroactivamente a una decisión que se tomó en 2017.
Las élites rurales han controlado, de forma hegemónica, los poderes locales y nacionales
Sin embargo, Ceballos se equivoca al señalar que esa decisión no tendría “sustento jurídico”. El fallo de 2019 en el que se basa García no es una sentencia de constitucionalidad, sino un auto de trámite que aclara cómo aplicar unas reglas de mayorías, similares a las que se aplicaron cuando se votó el proyecto de las circunscripciones de paz.
En consecuencia, el presidente del Senado no estaría aplicando una sentencia retroactivamente, sino tomando en cuenta una regla que se encuentra establecida en la Constitución desde 2009 y un acto de trámite que recordó su vigencia.
Un camino viable
Por lo anterior, el camino que anunció el presidente del Senado para revivir las circunscripciones de paz es viable. La revocatoria es un mecanismo para restablecer el orden jurídico cuando, de oficio o por solicitud de parte, la autoridad advierte que sus propios actos se encuentran en contra de la Constitución Política o la ley.
Si se cumplen los requisitos de procedimiento, el presidente del Senado puede dejar sin efecto la orden de archivo que adoptó quien ejercía ese cargo en 2017. La ilegalidad consistió en no haber declarado la aprobación del proyecto de acto legislativo de las circunscripciones de paz, a pesar de que obtuvo los votos necesarios, según lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución.
Como el proyecto en cuestión obtuvo los votos necesarios, el presidente del Senado debe revocar la decisión de archivar el proyecto, y remitir el acto legislativo a la Casa de Nariño para su promulgación.
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Lo que falta
Es necesario aclarar, además, que una vez remitido el acto legislativo al presidente de la República, éste no puede objetarlo o negarse a promulgarlo.
En 2014, el Consejo de Estado decidió que los actos legislativos no pueden ser objetados por el ejecutivo y, por consiguiente, una vez aprobados por el Congreso, el primer mandatario debe disponer su publicación en el Diario Oficial. Si el presidente decide objetar el acto legislativo estaría interfiriendo en la labor del Senado, y quebrantaría el principio de separación de poderes y la función constituyente del Congreso.
Debe recordarse, además, que el acto legislativo 1 de 2016 señala que “los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”.
El camino que anunció el presidente del Senado para revivir las circunscripciones de paz es viable
Es decir, promulgado el texto de la reforma constitucional por el ejecutivo, adquiere fuerza vinculante. Entonces, la Corte Constitucional tendría que decidir si asume o no la competencia para ejercer su control automático y único. Si es así, sería el momento para pronunciarse sobre la fecha para llevar a cabo la primera elección de las circunscripciones especiales de paz.
El potencial transformador de estas circunscripciones es simple: es necesario otorgar poder político a las comunidades de las zonas de conflicto para que sus aspiraciones tengan eco en el Congreso de la República. Eso es especialmente importante en un contexto en el que no cesan los asesinatos de los líderes sociales en las zonas que coinciden con los territorios en los cuales se crearían las circunscripciones especiales de paz. En esta ocasión, el presidente del Senado merece todo el apoyo ciudadano.
* Expresidente Comisión Especial Legislativa. Exmagistrado Consejo Nacional Electoral