En el post anterior he puesto sobre la mesa mis cartas sobre el problema de la evaluación de la democracia. En este post quiero invitar a usar estas ideas para pensar en el tema para en la Unión Europea, de forma que sirva como estudio de caso.
Hay una cantidad interesante de críticas hacia las formas de decisión de la UE, la mayoría de ellas, en mi opinión, muy poco razonables. Si uno analiza las instituciones de la UE y tira del hilo, uno siempre llega a que al final hay una legitimidad democrática. Vamos a usar dos o tres ejemplos. Ese terrible ente antidemocrático que es la Comisión. La Comisión no tiene prácticamente competencias legislativas o de decisión (salvo para temas de competencia): su principal papel consiste en proponer iniciativas de ley, ayudar a los Estados a ponerse de acuerdo, llevarlos delante del tribunal de Luxemburgo y cosas de ese estilo. Tiene mucho menos poder que cualquier ejecutivo de cualquier país y resulta que es nombrada exactamente igual que estos: con el beneplácito del parlamento (una institución bellamente democrática) y del Consejo (que agrupa a los jefes de Estado y de Gobierno).
¿Qué hay de los Gnomos de Frankfurt? Es verdad que el BCE es independiente. Pero merece la pena preguntarse por lo que significa independencia. No significa, en primer lugar, que si uno tira del hilo al final los gobernadores no sean nombrados por los Estados. Tampoco significa que haga lo que le dé la gana: tiene un mandato de control de la inflación, atribuido por los tratados lo cuales, en principio, se consideran rigurosamente democráticos, igual que cualquier otra ley.
¿Son las cumbres intergubernamentales poco democráticas? Hasta dónde yo sé, los que deciden en las cumbres son los jefes de Estado y de Gobierno, todos ellos pulcramente democráticos y, en particular, no hay ningún tipo de “pérdida”, ni de “imposición”, porque las decisiones se toman por unanimidad y, si no, uno puede no aceptar el acuerdo y ya está. A diferencia de lo que ocurre con el método Comunitario o en un parlamento, aquí no hay reglas de mayoría y todo es por unanimidad, luego no hay “imposiciones” para los gobiernos. Esto es una constante del sistema europeo: como las decisiones se toman siempre por consenso o amplias mayorías, es mucho más difícil que lesionen los intereses de algún grupo que si se tomaran por mayoría simple. Esto, en teoría, es mucho más “democrático”.
En los dos párrafos anteriores he usado una aproximación “naive” a la legitimidad democrática, es decir, es suficiente con que la gente haya votado. Los funcionarios de un ministerio son igual de democráticos que los de la Comisión y los jefes de Estado y de Gobierno son todos democráticos (si no, no estaría en la UE). Intuitivamente, parece que esta aproximación naive a la democracia no termina de ser satisfactoria. Sin embargo, esta es más o menos la definición que parece subyacer en las ideas anteriores; luego es posible que uno necesite tener un enfoque algo más preciso.
La literatura sobre el déficit democrático de la UE se abre en 1998 con un artículo de Giandomenico Majone. Majone venía a sugerir que dependía con qué lo comparara uno. Era posible que la UE tuviera una falta de democracia sustancial en varias áreas, pero que el problema era en parte ilusorio. Esto se debía a que las funciones de la UE tenían un peso político muy pequeño las ponían en práctica generalmente realizadas a nivel nacional por instituciones igualmente poco “accountable”. En 2002 un artículo de Andrew Moravcsik que tenía el título provocador de “En defensa del déficit democrático de la Unión Europea” venía a hacer básicamente la misma defensa naive que he hecho yo más arriba: que cuando uno analiza de cerca las instituciones de la UE y compara su modelo de democracia, no con concepciones ideales de la democracia sino con democracias realmente existentes, se trata de un régimen perfectamente democrático.
Uno puede sugerir que muchas de las cuestiones que se han acordado actualmente son políticamente sensibles y no son simplemente “regulación”. Pero la verdad es que la idea de que las instituciones Europeas son razonablemente democráticas, en contra de lo que digan Hix y Follesdale, me sigue pareciendo convincente. En mi opinión, el problema de la democracia en el entorno internacional y en la UE es interesante porque nos muestra por qué todo este “democracy talk” debe ser relativizado. Lo que vienen a decir Hix y Follesdale es que el funcionamiento de la “democracia europea” no es similar a una democracia interna porque no hay elecciones competitivas propiamente dichas. Esto es, no hay un sistema democrático en el sentido convencional del término, no cumple el test Przeworski de que “una democracia es un sistema dónde los gobiernos pierden elecciones”, pero no es tanto porque no haya elecciones, como porque no hay un gobierno bien definido. No se compite por el liderazgo, no hay líderes que presenten sus propuestas y los ciudadanos elijan. Al contrario, la gente tiende a votar en clave interna, no hay competencia sino “policy making por consenso”. Esto, en opinión de Follesdale y Hix, no merece llamarse democracia, pero no parece que sea algo que tenga tanto que ver con las instituciones democráticas, como con cosas externas al entramado institucional.
En el próximo post intentaré poner todo esto en orden y plantear algunas conclusiones.