El Concejo de Bogotá empezará a estudiar un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial. En qué consiste el proyecto, cómo ha sido recibido y cómo hacerlo útil y factible en los tiempos que corren.
Ernesto Guhl Nannetti*
Se necesita un nuevo POT
Este 10 de septiembre la Alcaldía de Bogotá presentará al Concejo Distrital el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (POT)l.
En otras ocasiones esta etapa final había fracasado debido a los conflictos entre distintas visiones de la ciudad y entre intereses políticos y económicos en juego. Por eso hay expectativas sobre lo que suecederá con el proyecto en las próximas semanas.
El POT es un instrumento creado por la ley, con vigencia de doce años, para establecer las actividades que pueden realizarse y dónde deben ubicarse. Su intención es hacer que la vida en la ciudad sea más ordenada, fácil y amable para todos.
Estos propósitos no se han cumplido en Bogotá. La ciudad es cada vez más insegura, caótica y congestionada. Lo usos del suelo se siguen rigiendo por el POT de 2004, una norma desactualizada cuyas disposiciones son inadecuadas para afrontar las realidades ecológicas y socioeconómicas que vivimos.
Las administraciones de Gustavo Petro y Enrique Peñalosa prepararon proyectos de POT que se quedaron en el papel, y esto aumenta la necesidad de un nuevo POT que oriente la ciudad y contribuya a hacer realidad el “orden deseado”.
El proyecto y sus críticos
La administración de Claudia López viene preparando un proyecto que ha llamado “El renacer de Bogotá”: un extenso documento, con más de 600 artículos, 14 programas y 41 subprogramas.
El proyecto ha sido duramente criticado, especialmente por sus propuestas urbanísticas y arquitectónicas, que harían de la ciudad una de las más densas del mundo. También se le ha reprochado proponer una división urbana simplista, que ignora la realidad de sus varias localidades, con una gobernanza ineficaz y poco participativa.
Se han puesto en duda las cifras demográficas que emplea la Alcaldía para definir temas vitales, como la necesidad de vivienda, y se ha señalado que las propuestas en materia de movilidad, además de ser costosas e incipientes, carecen de sustento. También se ha dicho que el POT no considera el valor patrimonial de la ciudad construida y que trata muy superficialmente sus territorios rurales.
Pero en defensa del Plan se reconoce su avance sustancial en temas ambientales: el proyecto crea nuevas áreas protegidas y humedales e incluye herramientas para mejorar la calidad del aire y conservar la Estructura Ecológica Principal y el espacio rural en el borde norte.
Incertidumbre y gobernanza
El período en el que vivimos, denominado Antropoceno, se caracteriza por la incertidumbre. El Antropoceno ha creado un conjunto de riesgos de tal magnitud que algunos lo consideran una crisis civilizatoria. Quedaron atrás los tiempos cuando quizás habría sido posible prever con alguna certeza los cambios biofísicos y sociales.
Por eso es indispensable reemplazar los planes rígidos, estáticos y poco incluyentes, por instrumentos flexibles, que permitan adaptar rápidamente la gestión de la ciudad a situaciones emergentes e impredecibles. Es necesario adaptarse para responder a nuevas realidades sociales, políticas, económicas y ecológicas, como el aumento de la pobreza derivado de la pandemia o las implicaciones de la migración venezolana.
El mejor ejemplo de este tipo de situaciones es el cambio climático, que tiene implicaciones sobre los patrones de lluvia y de sequía, la biodiversidad, la seguridad alimentaria y la salud. El proyecto de POT debería abordar este y otros temas, por ejemplo, ¿qué efecto tendrá sobre los páramos y sus servicios ecosistémicos relacionados con el agua? ¿Cómo asegurará su disponibilidad futura para la ciudad y la región?
La nueva planificación de Bogotá debe basarse en el conocimiento y la ciencia.
La adecuación y el éxito del Plan dependen además de que adoptemos mejores formas de gobernanza, es decir, procesos participativos y articuladores, que superen la visión jerárquica y la rigidez del sistema tradicional.
Para ser exitosas, estas formas de gobernanza deben contar con sistemas de monitoreo y veedurías ciudadanas, que hagan el seguimiento continuo al estado del territorio y prevean los riesgos que lo amenazan. El papel activo e informado de la ciudadanía y del sector privado en estos procesos es esencial para lograr su legitimidad y el buen uso de los recursos públicos.
La visión regional
El proyecto de POT se concentra en el perímetro urbano, trata de manera muy tímida los aspectos de la parte rural de su territorio e ignora aquellos relacionados con la escala regional. No aborda asuntos que se extienden hasta municipios distantes, pero que tienen implicaciones para la ciudad, por ejemplo, la producción de alimentos o la preservación y restauración de la Estructura Ecológica Principal Regional.
Estas debilidades tienen su origen en la Ley 388 de 1997, que creó los POT con una incompleta concepción del territorio. Por ser una modificación de la ley de reforma urbana de 1989, los POT se crearon como una herramienta principalmente municipal y urbana, con un alcance restringido a la jurisdicción local. Es decir, se pensó a los municipios como unidades aisladas, en lugar de entenderlos como partes de un sistema territorial que deben integrarse.
Esto impide que los POT consideren los hechos de carácter metropolitano y regional y los determinantes ambientales supramunicipales, como la Estructura Ecológica Principal Regional y los factores de tipo orográfico e hidrológico. También impide reconocer el hecho de que las huellas ecológicas y funcionales de las ciudades superan los límites municipales.
Por ejemplo, la huella hídrica de Bogotá, que ha venido aumentando desde los años 1950, alcanza a municipios distantes donde se ubican las represas que surten de agua a la ciudad y a varios municipios cercanos. Además, los impactos ambientales de las aguas servidas de Bogotá y su región afectan toda la cuenca baja del río Bogotá y, aguas abajo, por el río Magdalena.
Con la visión regional, la planificación adquiere un sentido más integral, realista y participativo. El territorio se entiende como una construcción social, conformada por una unidad espacial con componentes rurales y urbanos interdependientes, que busca mantener la estructura y función de sus ecosistemas y atender las necesidades de su población. Así, se liga íntimamente la ciudad con el espacio rural que le brinda sus bienes y servicios.
Además, la población de Bogotá, agobiada por la inseguridad y las dificultades para la movilización, se está escapando de la ciudad hacia municipios vecinos. Esto ha dado pie a la “urbanización de la Sabana”, cambiando el uso de sus excelentes suelos agrícolas para dedicarlos a la construcción de vivienda. Los motores de este cambio son los intereses de los constructores y la venta de agua en bloque de la Empresa de Acueducto de Bogotá.
El POT y la Región Metropolitana
La falta de planificación regional se ha tratado de remediar con figuras como la Región Administrativa y de Planeación Especial (RAP-E) y, recientemente, la Región Metropolitana Bogotá. Es indispensable armonizar el POT con estas entidades regionales.
En todo caso, es importante tener en cuenta que la delimitación de la Región Metropolitana Bogotá la hace insuficiente para abordar los hechos regionales, pues se basa principalmente en consideraciones políticas y económicas. Por ahora, la Región no contempla factores tan críticos como los ecosistémicos y los hidrológicos. Además se propone como una agregación voluntaria de entidades territoriales colindantes, lo que le resta estabilidad a su conformación espacial.
Pretender encerrar el POT en los límites del Distrito Capital, sin considerar las realidades urbano-rurales y regionales, es un grave error conceptual y práctico. El POT debería establecer mecanismos de planificación, articulación y cooperación con las entidades territoriales de su amplio territorio de influencia directa. También debería incluir elementos nuevos, como la gestión integrada del agua y el territorio y la delimitación de una región hídrica de Bogotá.
Con ese propósito, por ejemplo, la Alcaldía podría revivir el fallo del Consejo de Estado sobre la descontaminación del río Bogotá. Por ejemplo, podría liderar un proyecto que diera vida jurídica a la instancia coordinadora regional y al fondo de cofinanciación para descontaminar el río. Además podría proponer una reforma de la Ley 388, para beneficio de todo el país. Con esto se lograría una mejor ordenación del territorio nacional, que sea más clara, descentralizada y efectiva y que esté adaptada a las nuevas visiones y realidades.
Si queremos que la ciudad y la región cuenten con una carta de navegación inteligente, el Concejo de Bogotá debe analizar el POT teniendo en cuenta las recomendaciones de la sociedad civil y del Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital (CTPD).
Esta puede ser una oportunidad para demostrar que es posible resolver los conflictos, de manera pacífica, dándole prioridad al bien público y al bienestar de la ciudadanía.