No hace falta reformar la Constitución sino usar las regalías para el desarrollo de las regiones más pobres.
Jorge Iván González *
La crítica que no era
Una de las críticas que se le ha hecho al proyecto que modifica la repartición de las regalías es que conduce a una mayor centralización. Se argumenta que la norma aumentaría la discrecionalidad del Gobierno Nacional. Aquí no radica el quid de la cuestión. Propongo un enfoque más amplio, que lleve la discusión hacia lo que llamo descentralización como convergencia. Esta óptica ayuda a comprender mejor los alcances de la norma propuesta.
La descentralización como convergencia
El punto de partida normativo es el siguiente: la descentralización debería favorecer la convergencia entre las regiones, los departamentos y los municipios. Frente a este objetivo, la descentralización en Colombia ha fracasado. Entre los estudios que muestran que no hay convergencia menciono el de Jaime Bonet y Adolfo Meisel[1], los autores observan que "… no se detecta un patrón claro de convergencia en el ingreso bruto departamental".
La descentralización, tal y como se ha realizado hasta ahora, no ha favorecido la convergencia y, desde este punto de vista, ha sido un fracaso. La convergencia no se ha alcanzado porque el proceso de descentralización ha sido fiscalista, en la medida en que se ha reducido a una disputa por la transferencia de recursos, dejando de lado los aspectos relacionados con el desarrollo regional. Los problemas estructurales de las regiones no se resuelven por el hecho de que las transferencias de recursos aumenten.
Los objetivos estratégicos de la nueva ley de regalías son loables
Nadie duda que las regalías podrían favorecer procesos endógenos de desarrollo regional que sean convergentes. El artículo 361 de la Constitución de 1991 dice:
"Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales" (subrayado mío).
Las normas reglamentarias posteriores también hacen explícita la importancia del desarrollo regional. El proyecto presentado por el gobierno Santos propone una reforma constitucional que, como lo señala Antonio Hernández [2], es innecesaria. No se requiere modificar los artículos 360 y 361 de la Constitución para hacer un mejor uso de las regalías. Yendo más allá, los objetivos estratégicos del proyecto son loables. Allí se dice:
"Los recursos del Sistema General de Regalías se destinarán a financiar proyectos regionales de desarrollo económico, social y de infraestructura, inversiones en ciencia, tecnología e innovación, ahorro pensional territorial y para la generación de ahorro público".
Además del desarrollo económico, social y de infraestructura, se destaca la relevancia de la ciencia y la tecnología. El tema fiscal se menciona de último, y ello llevaría a pensar que afortunadamente la norma no es fiscalista, porque coloca el énfasis en los temas de desarrollo.
El proyecto hace una distinción apropiada entre tres formas de equidad. La equidad intertemporal que se relaciona con la naturaleza contracíclica que deberían tener las regalías. Esta mirada a la equidad intertemporal es estrecha porque el proyecto no considera el balance (costo/beneficio) ambiental de los proyectos extractivos y mineros. La equidad social que se refiere a la lucha contra la pobreza y la atención de las necesidades básicas. La equidad regional entendida como la disminución de la brecha entre las regiones.
Es necesario modificar la distribución de las regalías
Como el discurso sobre la importancia de incentivar el desarrollo regional no se ha cumplido en la realidad, tiene razón el Gobierno al proponer una modificación a la distribución y al uso de las regalías. El diagnóstico de Hernández es correcto:
"… en vez de hacer del Fondo un instrumento para la financiación de grandes proyectos regionales, éste se convirtió en el financiador de múltiples iniciativas de escasa significación para el bienestar de los habitantes de las regiones […] La atomización y la ninguna focalización de los recursos, además de otros problemas… han hecho que los recursos de regalías tengan escaso impacto en el bienestar de las regiones"[3].
Las regalías no han favorecido el desarrollo regional por tres razones: (1) Los criterios que se utilizan para distribuirlas no consultan las necesidades del desarrollo social y regional; (2) La transferencia de recursos no ha ido a la par con una política de consolidación del mercado interno y de estímulo a la producción regional, y (3) Ha habido corrupción y malos manejos. La administración ha sido muy ineficiente.
Desde el punto de vista macro, también se ha cometido el error de insistir demasiado en la esterilización de las reservas para evitar la enfermedad holandesa. Con esta visión, el Gobierno Nacional ha sido muy tímido y no ha tomado iniciativas que permitan convertir la bonanza en bien-estar y desarrollo. Se ha preferido mantener los excedentes en bancos internacionales que impulsar grandes proyectos de desarrollo nacional y regional.
La nueva ley debe favorecer la convergencia
Es conveniente modificar las normas sobre la distribución y el destino de las regalías. No es necesario que haya reforma constitucional. Para que el proceso que se propone favorezca la convergencia y, efectivamente, ayude a consolidar la descentralización deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
(1) Es necesario que la norma impulse de manera estructural y sostenible los recursos propios de los municipios. Un monto importante de las regalías debería destinarse al fortalecimiento y modernización del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), de tal forma que haya una actualización de todo el catastro nacional.
(2) Junto con el sistema general de participaciones, la distribución de las regalías debe garantizar la atención a las necesidades básicas de la población (equidad social).
(3) El desarrollo regional tiene que ser compatible con la modernización del campo, así que los criterios de distribución de las regalías deben estar en armonía con las leyes de ordenamiento territorial y la restitución de tierras.
(4) Los proyectos financiados con las regalías deben estar inspirados en la búsqueda de la convergencia (equidad regional). Este sería el parámetro de referencia para priorizar los proyectos.
(5) El Estado tiene que estar dispuesto a renunciar a explotaciones mineras cuyos costos ambientales sean muy altos. Las regalías no son buenas en sí mismas. Puesto que el día de su posesión, el Presidente les prometió a los Mamos de la Sierra que iba a respetar a la "madre tierra", la evaluación social de los proyectos mineros debe tener una mirada de mediano y largo plazo (equidad intertemporal). No todos los proyectos mineros programados tienen que llevarse a cabo. Y mucho menos, en condiciones que no garantizan la sostenibilidad ambiental.
(6) Es necesario que las mediciones de la centralización/descentralización no se queden en la contabilidad simplista de lo que recibe cada municipio. Hay descentralización si las inversiones favorecen el desarrollo regional, independientemente de que sean pagadas por recursos que administra el gobierno nacional o el gobierno local.
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
Notas de pie de página
[1] "Polarización del Ingreso per Cápita Departamental en Colombia, 1975-2000", Ensayos sobre Política Económica, vol. 25 (2007), no. 54, junio, pp. 12-43 (2007).
[2] Regalías y Desarrollo Regional, Bogotá, 2010, mimeo
[3] Op et loc cit.