Una revisión del entorno diplomático y geopolítico que rodea la iniciativa palestina en la ONU, que ayuda a comprender por qué son bajas las probabilidades de modificar el statu quo vigente, impuesto por Israel.
Pamela Urrutia A.*
Una leve esperanza
Se está confirmando como un año que marcará un antes y un después en el panorama político de Oriente Medio y en el cual una serie de hechos pueden incidir de manera significativa en el curso del conflicto palestino-israelí.
Desde una perspectiva regional, las revueltas populares de la denominada Primavera Árabe – en especial la caída de Hosni Mubarak en Egipto y la desestabilización del régimen sirio– están obligando a Israel a reevaluar las premisas sobre las que se sustentaba su estrategia de seguridad, en un contexto de creciente aislamiento en la zona.
En el plano de las dinámicas locales, el anuncio de reconciliación entre Hamas y Fatah también aparece como un elemento clave, a pesar de las dudas que persisten sobre el grado real de entendimiento entre los dos principales grupos palestinos, tras más de cuatro años de confrontación.
Pero, sin duda, la iniciativa que ha acaparado mayor interés y atención mediática en las últimas semanas ha sido la campaña por el reconocimiento de un Estado palestino en el seno de Naciones Unidas y su solicitud de aceptación como miembro de pleno derecho en la organización internacional.
Una apuesta que tiene un indudable potencial simbólico, pero cuyo impacto es aún incierto. Por sus múltiples implicaciones, ha sido calificada como una Caja de Pandora que puede marcar el futuro de la disputa más emblemática de la región.
Búsqueda de una nueva estrategia
Se considera esta iniciativa palestina como un reflejo de la búsqueda de nuevas estrategias por parte del liderazgo palestino, ante la desilusión tras casi dos décadas de infructuosas negociaciones. Veinte años en los que no se han producido avances significativos en la resolución de cuestiones clave como fronteras, Jerusalén o los refugiados palestinos. Mientras tanto, Israel ha ido imponiendo una política de hechos consumados, que desafía la legalidad internacional.
A esto se suma el elevado costo político que estaba teniendo para la AutoridadNacionalPalestina (ANP) mantenerse en la mesa de conversaciones sin perspectivas de resultado y la percepción de que el proceso diplomático estaba siendo usado por Israel para legitimar el statu quo y continuar su campaña de colonización de los territorios ocupados.
La última ronda de contactos directos entre las partes se había celebrado en un clima de profundo escepticismo en septiembre de 2010 –tras veinte meses sin diálogo–, y se bloqueó un par de semanas después, ante la negativa de Israel de aceptar la condición palestina de detener la construcción de asentamientos en Cisjordania y Jerusalén Oriental.
La convicción de que un Gobierno como el de Benjamin Netanyahu no ofrece perspectivas para una salida negociada, la creciente decepción con el rol jugado por Estados Unidos y su capacidad para presionar a Israel –acentuada por las expectativas que había despertado la llegada al poder de Barak Obama– así como la influencia de las revueltas árabes, habrían reforzado la decisión de la ANPde buscar fórmulas que aumentaran su capacidad de influencia y que no dependieran de Estados Unidos ni de Israel. En este contexto, a lo largo de 2011 se desplegó una intensa ofensiva diplomática en busca de reconocimiento a un Estado palestino.
No se trata de una estrategia inédita del liderazgo palestino: en 1988, el líder palestino Yasser Arafat declaró desde Argelia un Estado palestino que fue reconocido por más de un centenar de países, la mayoría de la órbita comunista y “no alineados”, y porla AsambleaGeneralde las Naciones Unidas en su resolución 43/177.
Al asumir un compromiso público con la fórmula de dos Estados,la OLPaceptó entonces que su proyecto nacional no se concretaría en todala Palestinahistórica, abriendo la puerta a la concreción de un Estado palestino en el 22 por ciento de ese territorio (Cisjordania y Gaza) ocupado por Israel tras la guerra de 1967.
El establecimiento de un Estado palestino no fue un objetivo explícito del proceso de Oslo iniciado en los 90, que creóla ANPcomo una fórmula de administración interina, sin soberanía ni control efectivo sobre los territorios ocupados.
Propuestas posteriores, comola Hojade Ruta, han considerado la posibilidad de que un Estado palestino se concrete antes de un acuerdo final con Israel; pero la realidad en el terreno, marcada por políticas israelíes como la construcción de asentamientos, el levantamiento de un muro de separación y una progresiva judeización de Jerusalén han ido poniendo cada vez más en cuestión la viabilidad misma de un Estado palestino.
¿Por qué ahora?
En el marco de un conflicto claramente asimétrico como el palestino-israelí, la actual apuesta por el reconocimiento de un Estado palestino aparece como una estrategia de internacionalización, que busca reducir el desequilibrio estructural de los actores en pugna. Sobre todo en un contexto en donde Estados Unidos, en lugar de buscar un cierto balance, ha favorecido claramente a Israel.
Apelar a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) supone acudir a un foro que se percibe como favorable a priori a la causa palestina, pero que en la práctica ha enfrentado una serie de limitaciones para intervenir efectivamente en el conflicto.
Aún así, desde la perspectiva palestina, acudir a la organización internacional constituye una vía para intentar sortear las deficiencias heredadas del proceso de Oslo –que han dejado en manos de Israel la decisión de poner fin a la ocupación–, y como un intento de transferir esa responsabilidad a la comunidad internacional, comprometiéndola nuevamente en la solución del conflicto.
Abbas lo sintetizó en su discurso ante la Asamblea General: “Es el momento de la verdad. Mi pueblo está esperando escuchar la respuesta del mundo”.
Apelar ala ONUen este momento también se justifica, desde la perspectiva palestina, por la confluencia de una serie de factores:
- el plazo frustrado de 12 meses fijado para la última ronda de negociaciones entre palestinos e israelíes celebrada en septiembre de 2010;
- el anuncio que hizo entonces el propio Obama respecto a que esperaba ver el establecimiento de un Estado palestino en el plazo de un año;
- el plan implementado en los últimos dos años por el primer ministro Salam Fayyad para el desarrollo institucional palestino con miras a un Estado.
Fayyad se había fijado agosto de 2011 como plazo para culminar este proceso –valorado positivamente en informes recientes del FMI, el Banco Mundial yla ONU–, cuyos resultados servirían para dotar de mayor contenido institucional a la iniciativa estatal palestina, más allá de su carga simbólica.
Durante meses se especuló sobre la manera como el liderazgo palestino articularía su petición ante la Organización de las Naciones Unidas. Una semana antes de la 66ª asamblea de la organización, el presidente palestino, Mahmoud Abbas, despejó las dudas y confirmó que la apuesta sería maximalista: solicitar la aceptación de un Estado palestino como integrante dela ONU, que lo convertiría en el miembro número 194 y elevaría el estatus de la representación palestina, dondela OLPfigura como “observador” desde 1974.
Una vía arriesgada, ya que requiere de una recomendación del Consejo de Seguridad, donde la iniciativa se enfrenta a un anunciado bloqueo por el veto de Estados Unidos. La oposición de Washington, en todo caso, sólo podría frenar la membresía enla ONU, ya que el reconocimiento a un Estado palestino no es competencia de la organización internacional, sino de otros Estados.
Hasta septiembre la diplomacia palestina había conseguido el compromiso de 127 países en este sentido. En paralelo y como segunda opción a la petición al Consejo de Seguridad, los palestinos podrían impulsar una declaración enla AsambleaGeneralque, por ejemplo, reconociera a un Estado palestino en las fronteras previas a 1967 y le otorgara un status intermedio de “Estado no miembro” con carácter de observador, como el Vaticano.
En este sentido, la petición de Abbas ante la ONU el viernes 23 de septiembre es sólo el primer capítulo de una serie de discusiones y pulsos diplomáticos que se sucederán a lo largo de las próximas semanas.
Nuevas lógicas de debate
La iniciativa palestina ha generado evaluaciones dispares sobre sus posibilidades de éxito y sobre las ventajas y riesgos de ponerla en práctica. Los partidarios de la estrategia destacan el valor simbólico de una eventual –pero improbable– admisión enla ONUy de un respaldo masivo enla AsambleaGeneral, que reforzarían la posición palestina frente a Israel.
En este contexto, el reconocimiento a un Estado palestino por más de un centenar de países podría respaldar el argumento de que las fronteras previas a 1967 deben ser el punto de partida para un acuerdo, una idea que Netanyahu ha considerado como “indefendible”.
El discurso formal del Estado palestino podría pasar a demandar acciones más firmes a la comunidad internacional, que se vería ahora ante la disyuntiva de actuar o no ante la ocupación de un “Estado”, no de un territorio.
Se produciría entonces una situación de “igualdad formal”, que equipararía diplomáticamente a los representantes palestinos e israelíes, rompiendo así la dinámica de una extraña relación entre representantes de un Estado poderoso y de un actor no estatal.
Asimismo, un Estado palestino podría adherir a una serie de tratados y organizaciones internacionales que le permitirían impulsar acciones ante Israel en instancias como, por ejemplo,la CortePenalInternacional. Aunque se asume que la estrategia no supondría un cambio inmediato de la realidad en el terreno, sí se modificaría el balance de poder en la esfera internacional y el control del proceso de negociaciones.
Escepticismo y críticas, también desde dentro
La actual apuesta por el Estado palestino enla ONUtambién ha generado dudas y cuestionamientos, no sólo de Estados Unidos e Israel, sino también en sectores palestinos escépticos, sobre el grado de oportunidad y el impacto político y jurídico, y entre quienes consideran que las limitadas consecuencias positivas de la jugada obligan a poner más atención a sus posibles consecuencias negativas o indeseadas.
En general, las críticas subrayan que el gesto es más declarativo que sustantivo, ya que en la práctica no equivaldrá a soberanía efectiva o independencia. En este sentido, se considera improbable que la estrategia conduzca a Israel a ceder en el control de territorios donde ha ido consolidando posiciones en los últimos años.
A pesar de que se tratara de la ocupación de “otro Estado”, ello no tendría por qué aumentar la presión internacional, teniendo en cuenta la ocupación por parte de Israel de territorios de Estados que ya eran miembros dela ONUdesde 1945, como en caso del sur de Líbano (hasta 2000) o los Altos del Golán de Siria, anexados por Israel en 1981.
También se considera que la estrategia entraña el riesgo de cerrar en falso el conflicto, es decir, que a nivel internacional se asuma que el pronunciamiento sobre un Estado palestino resuelve el problema, o que lo reduzca a una disputa fronteriza, dejando fuera otros elementos significativos de la reivindicación palestina.
La legitimidad de la dirigencia palestina para presentar una propuesta de esta naturaleza también ha sido puesta en cuestión. Voces críticas han destacado que el mandato de Abbas caducó en 2009 y han insinuado que la estrategia sirve más a los intereses dela ANPpara recuperar credibilidad ante la opinión pública palestina, que para un cambio real de situación.
Se argumenta también que la apelación a instancias internacionales ha sido posible sin que Palestina tuviera el estatus de estatalidad y que en el pasado la ANP ha perdido la oportunidad de tomar la iniciativa ante pronunciamientos internacionales contundentes, como el fallo del Tribunal Internacional de Justicia que declaró ilegal el muro de separación o el informe Goldstone sobre la operación Plomo Fundido sobre Gaza.
Los argumentos de la ANP respecto a los avances palestinos en la construcción de instituciones también han sido contrarrestados con críticas a la viabilidad de un Estado palestino en las actuales condiciones de fragmentación territorial y alta dependencia económica de la ayuda internacional.
La respuesta de Israel y Estados Unidos
Israel ha asumido que la iniciativa palestina puede aislar y erosionar su legitimidad y la ha denunciado como una decisión “unilateral”. Hay que tener en cuenta, no obstante, que la ANP está apelando a un foro internacional como la ONU y que las políticas israelíes en terreno se han caracterizado justamente, por el unilateralismo.
Dirigentes israelíes como Ehud Barak han advertido que la estrategia puede convertirse en un “tsunami diplomático”, lo que ha llevado a Israel a intentar reunir lo que ha calificado como una “mayoría moral” de al menos una treintena de países que se oponga al reconocimiento de un Estado palestino, en caso de una votación en la ONU.
La iniciativa palestina también desafía un paradigma de negociaciones de las que Washington ha sido el principal promotor. Hasta último momento Estados Unidos intentó frenar la petición palestina y evitar que llegara al Consejo de Seguridad, pero fracasó doblemente: no logró detener a Abbas ni restringir el debate a la Asamblea General.
La situación deja en una posición incómoda al Gobierno de Obama, que a pesar de su fría relación con la administración de Netanyahu y de criticar políticas como los asentamientos, se ha alineado con Israel y se ha comprometido a un veto con el argumento de que “no hay un atajo para las negociaciones”. Un veto podría ser percibido en el mundo árabe como un reflejo del doble rasero de Estados Unidos en un tema emblemático como el palestino y arruinaría sus esfuerzos por restablecer las relaciones con los países de la región.
El margen de maniobra de la gestión Obama también está limitado por la proximidad de las elecciones en 2012 y por los recelos que ha generado el acuerdo de reconciliación entre Fatah y Hamas.
La respuesta de Estados Unidos se ha centrado en disuadir a países de respaldar la moción palestina y modelar la posición europea, además de recurrir a amenazas de suspensión de la ayuda económica, que representa cerca de un 10 por ciento del presupuesto de la ANP.
¿Expectativas limitadas?
La iniciativa palestina confluye así junto a otros factores locales, regionales e internacional para dibujar un escenario de resultado aún incierto en el futuro del conflicto.
De momento, se espera que las gestiones diplomáticas se intensifiquen en las próximas semanas, mientras la petición de incorporación de un Estado palestino en la ONU continúa su camino en el Consejo de Seguridad, donde no se pueden descartar demoras en el trámite.
En paralelo, tras los discursos de Abbas y Netanyahu ante la ONU, el Cuarteto para Oriente Medio –Estados Unidos, Rusia, la ONU y la Unión Europea- puso sobre la mesa una nueva propuesta de calendario de negociaciones entre las partes, que deberían retomarse en un mes, tratar temas sustantivos en un plazo de tres meses y alcanzar un acuerdo definitivo en un año. Un cronograma que recuerda a otros frustrados en el pasado –como el de Anápolis- y que no despeja las dudas sobre cómo sortear el bloqueo en los temas clave.
Las expectativas sobre una posible escalada de violencia directa también están presentes, con múltiples detonantes posibles: en el marco de las movilizaciones palestinas, como resultado de una respuesta violenta y/o desproporcionada de colonos y fuerzas de seguridad israelíes o de una provocación israelí que busque deslegitimar las manifestaciones palestinas, por la frustración y el desengaño entre los palestinos ante la ausencia de cambios…
Los acontecimientos de los próximos días revelarán si el nuevo contexto conduce, como dijo Abbas, a una “primavera palestina” o a un convulso invierno en Oriente Medio. De momento, su apuesta ha logrado marcar un punto incontestable: volver a poner la cuestión palestina en el centro del debate internacional.
* Investigadora del Programa de Conflictos y Construcción de Paz de la Escola de Cultura de Pau, Universidad Autónoma de Barcelona.
Para mayor información en este link encontrarán el Informe Conflicto palestino-israelì de la Escola de Cultura de Pau.